9 Politiske trender
Av: Jørgen Daroische Holbæk-Hanssen, Ole Christian Lien, Håkon Røstad og Tor Erik Nyberg
9.1 Urolig verden: Pandemi, krig i Ukraina og inflasjon
Koronapandemien, en pågående krig i Ukraina med tilhørende pågang av flyktninger, økte strømpriser og inflasjon, har medført at vi lever i en periode med en mer usikker geopolitisk situasjon i verden. Dette har konsekvenser på mange politikkområder. Internasjonalt møter Norge utfordringer gjennom endrede rammebetingelser: Mer konflikt, mer rivalisering og mindre samarbeid (Meld. St. 14 (2020–2021)). Sammen med erfaringer fra pandemien, digitalisering og økt forekomst av cyberangrep, krever det større oppmerksomhet på sikkerhetspolitikk og beredskap.
Strøm- og matvareprisene har økt i hele Europa på grunn av økte kostnader i alle ledd i verdikjeden. Hovedårsaken er Russlands invasjon av Ukraina, som samlet har ført til økte priser på en rekke råvarer og uvanlig høye energipriser (Whist 2023, se også kapittel 7). Dette gir en vanskeligere økonomisk hverdag for mange i Norge, og kan medføre økte problemer knyttet til fattigdom og ulikhet.
Vi kan se for oss at politikken vil styres mer av omgivelsene som respons på kriser og akutte situasjoner. Dette stiller store krav til myndighetenes evne til å snu seg rundt raskt. Erfaringer fra koronapandemien – med stor belastning på helsevesenet og håndtering av plutselig og rekordhøy arbeidsledighet – er ferske eksempler.
Det er mulig at arbeids- og velferdspolitikken havner mer i skyggen av andre politikkområder. Både prioritering av forsvar og sikkerhet (Notaker, 2023a) og økte utgifter grunnet aldring av befolkningen, kan medføre press på ytelser og velferdstjenester. Dette er imidlertid ikke gitt – på kort sikt er det mulig at vi som en respons på de pågående krisene vil se mer politisk styring og en mer ekspansiv økonomisk politikk (se også 9.2 om utviklingen i EU). På arbeids- og velferdsområdet vil det særlig gjelde tiltak som motvirker fattigdom og ulikhet. På lang sikt ser vi det likevel som lite sannsynlig at arbeids- og velferdspolitikken vil få økte budsjetter og rammer.
Det er vanskelig å si hvor dyptgående og langvarige konsekvensene av krig, pandemi og inflasjon vil være. Det er svært sannsynlig at krigen i Ukraina vil ha forsvars- og sikkerhetspolitiske konsekvenser i mange år framover. På andre områder, herunder arbeids- og velferdspolitikken, kan konsekvensene bli mer kortvarige. Langsiktige trender og prioriteringer innen klima, grønt skifte, energi og digitalisering, vil trolig styrkes de neste årene (se for eksempel IEA 2022).
9.2 Internasjonale trender og påvirkning
9.2.1 EU blir viktigere for Norge
I en mer usikker verden tror vi at EU vil spille en viktigere rolle for Norge. Pandemien viste hvor avhengige vi er av sterke bånd til nære handelspartnere, med vaksinesamarbeidet med EU som ferskt eksempel (Meld. St. 14 (2020–2021)). Det viser at Norge, som et lite land, vil ha mye å hente på å knytte seg tett opp til EU med tanke på beredskap for fremtidige internasjonale kriser. En sikkerhetspolitisk utvikling med stormaktsrivalisering og press på demokratiske rettigheter og liberale verdier, kan gi ønsker om mer samarbeid med EU.
EU tar en mer aktiv rolle på flere politikkområder med relevans for NAV, som arbeids- og velferdspolitikk, kompetansepolitikk og digitaliseringspolitikk. Noe av dette innføres gjennom regelverk som forplikter medlemslandene, mens mye av politikken er et nasjonalt ansvar. Dette blir forsøkt koordinert og påvirket gjennom anbefalinger og handlingsplaner.
Politikk for økt sysselsetting har lenge vært på dagsordenen i EU. Nå kommer politikk for å redusere fattigdom og økonomiske forskjeller høyere på prioriteringslisten, som vist blant annet i EUs handlingsplan for sosiale rettigheter (EU-kommisjonen 2021) og senere i anbefalinger til medlemslandene om oppfølging av handlingsplanen (EU-kommisjonen 2023a). To nylige spørreundersøkelser blant EU-borgere viser at over 7 av 10 mener EU bør støtte de nasjonale myndighetene med å redusere økonomiske forskjeller (EU-kommisjonen 2023b). Unge EU-borgere i alderen 15–24 år (EU-kommisjonen 2022) mener at reduksjon av fattigdom og sosial ulikhet er den viktigste politiske prioriteringen.
Vi kan dele EUs politikk i tre kategorier med tanke på konsekvensene for Norge:
EU-regelverk (direktiver og rettsakter) som også gjelder for Norge gjennom EØS-avtalen: Eksempler på dette er personvernsforordningen fra 2018 (General Data Protection Regulation GDPR), og forordningen om digitale tjenester (Digital Services Act), vedtatt i 2022. Sistnevnte skal beskytte forbrukeren på digitale plattformer, ved blant annet å gi plattformene ansvar for å sikre grunnleggende rettigheter som barns rettigheter og å unngå hatefulle ytringer, samt krav om åpenhet om hvordan algoritmer fungerer.
EU-regelverk som bare gjelder EU-landene og ikke blir innlemmet i EØS-avtalen: Et nylig eksempel er at EU høsten 2022 vedtok et nytt minstelønnsdirektiv (Regjeringen 2022a), som forplikter medlemsland med lovbestemt minstelønn til å fastsette disse etter gitte kriterier, blant annet ut fra levekostnader og kjøpekraft (at dette direktivet ikke skal innlemmes i EØS-avtalen, er riktignok ikke endelig avklart).
«Soft politics»: Dette er anbefalinger til medlemslandene som ikke er forpliktende, men som blir fulgt opp gjennom krav til nasjonale målsettinger og handlingsplaner. Denne typen anbefalinger gjelder bare for EU-landene. Noen eksempler er følgende:
EUs handlingsplan for sosiale rettigheter (EU-kommisjonen 2021). Her er det satt mål fram mot 2030 om at sysselsettingen for aldersgruppen 20–64 år skal øke til 78 prosent, at minst 60 prosent av de yrkesaktive hvert år skal delta i formell eller bedriftsintern etterutdanning, og at antall personer med risiko for fattigdom og sosial ekskludering1, skal reduseres med minst 15 millioner. Landene bestemmer selv de nasjonale målene og politikken for hvordan de skal nås.
European Skills Agenda (EU-kommisjonen 2020). Den gjelder fram til 2025 og har blant annet initiativer til livslang læring gjennom individuelle læringskontoer og sertifisering av små utdanningsmoduler (såkalte micro credentials).
Rådsanbefalingen om minsteinntekt (Rådet for Den europeiske kommisjon 2023). Den gir anbefalinger om en behovsprøvd ytelse til personer uten tilstrekkelige inntekter til livsopphold (tilsvarende økonomisk sosialhjelp i Norge). Det blir blant annet anbefalt at minsteinntektsytelsen innen 2030 skal tilsvare den nasjonale fattigdomsgrensen, eller basere seg på nasjonale tall for nødvendige levekostnader.
Selv om EUs politikk i de to siste kategoriene ikke gjelder for Norge, kan den være til inspirasjon og ha indirekte virkninger for norsk politikk. Et eksempel er at EUs lavinntektsgrense brukes aktivt også i norsk politisk debatt om tiltak for å redusere de økonomiske forskjellene (se kapittel 7).
9.2.2 FNs bærekraftsmål
FNs 17 bærekraftsmål (FN 2015) ble vedtatt i 2015 og gjelder fram mot 2030. Målene handler om å oppnå en bærekraftig utvikling økonomisk, sosialt og miljømessig, og de fleste av målene er relevante for politikkområder som treffer NAV. I Norge fungerer målene som en overbygning for regjeringens politikk (Meld. St. 40 (2020-2021)). I den nasjonale handlingsplanen for bærekraftsmålene (Meld. St. 40 (2020-2021)) ble det besluttet at alle strategier, handlingsplaner, stortingsmeldinger og proposisjoner fra regjeringen skal omtale effekter på bærekraftsmålene. En rekke planer og strategier, eksempelvis kommuners eller private virksomheters strategier, viser også til målene, inkludert NAVs virksomhetsstrategi (NAV 2022a). Bærekraftsmålene vil dermed kunne ha både direkte og indirekte innvirkning på ulike samfunnsområder.
9.3 Utfordringer og muligheter for velferdsstaten fram mot 2035
«Arbeidslinja» har i mange år ligget til grunn for hovedtrekkene i arbeids- og velferdspolitikken. Den er definert som at den enkelte i størst mulig grad skal kunne forsørge seg selv og bidra til verdiskapningen i samfunnet (Meld. St. 35 (1994-1995)). De overordnede målene for arbeids- og velferdspolitikken, fastsatt i Prop.1 S (2022–2023), er blant annet: et velfungerende arbeidsmarked med god utnyttelse av arbeidskraften, å redusere sykefravær og frafall fra arbeidslivet, inntektssikringsordninger som gir økonomisk trygghet og samtidig stimulerer til arbeid, inkludering av utsatte grupper i arbeidsmarkedet, og anstendige levekår for de vanskeligst stilte. Det heter videre at gode velferdsordninger er viktig både for den enkelte og for arbeidslivets omstillingsevne.
Det norske arbeidsmarkedet kjennetegnes av høy sysselsetting, relativt lave lønnsforskjeller og stor omstillingsevne (Ødegård mfl. 2020). Norsk økonomisk politikk har i lang tid vært rettet mot full sysselsetting og sosial utjevning. Det har ført til utviklingen av universelle velferdsordninger på sentrale områder: utdanning, helse, og inntektssikring for de som av ulike grunner ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid. Politikken har lagt til rette for en befolkning med høyt utdanningsnivå, høy yrkesdeltakelse for begge kjønn, og stor sosial mobilitet (Ødegård mfl. 2020). I tillegg kjennetegnes den norske arbeidslivsmodellen av samarbeidet mellom partene i arbeidslivet (Barth mfl. 2015).
9.3.1 Virkemidler for en bærekraftig velferdsstat
En av de dominerende politiske utfordringene fram mot 2035 blir å sikre velferdsstatens bærekraft. I årene som kommer, vil det bli stadig færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Samtidig skal vi gjennomføre det grønne skiftet (Meld. St. 14 (2020-2021)). Hvordan skal vi balansere befolkningens forventninger til hva velferdsstaten skal levere opp mot økonomisk bærekraftig velferdspolitikk? Det avhenger av finansiering, men også av befolkningens holdninger til velferdsordningene. Som mottakere av offentlige ytelser vil mange ha forventninger til at ytelsesnivået skal gjøre det mulig å opprettholde en høy levestandard (Haugsgjerd og Segaard 2020).
9.3.1.1 Redusere utgifter og øke inntekter
Både de langsiktige, kjente utviklingstrekkene og en mer usikker verden kan gjøre det vanskelig å bevare og videreutvikle velferdsstaten. Det vil kreve grep for å redusere offentlige utgifter, og strammere offentlige budsjetter vil gi mindre økonomisk handlingsrom. Det er grunn til å tro at dette vil gjøre Norge likere andre land i den forstand at vi ikke i samme grad kan «kjøpe» oss ut av sosiale problemer og «glatte over» politiske motsetninger ved hjelp av oljeinntekter. Dette vil kreve strengere prioriteringer på velferdsstatens utgiftsside og/eller økte skatter, avgifter og egenandeler på inntektssiden (Ødegård mfl. 2020). Trygdeytelsene, som regnes som utgifter i statsbudsjettet, er reelt sett en omfordeling av midler som påvirker økonomiens ressursallokering fra de som skatter, til de som har dårligere råd og større nytte av midlene. Ytelsene har likevel en skattefinansieringskostnad som regnes å være på 20 prosent (DFØ 2018).
Utvikling av tjenester og ytelser har betydning for finansieringen av velferdsstaten. I løpet av de siste tiårene er det innført både utvidelser (for eksempel i familiepolitikken), innstramminger (for eksempel forkorting av stønadsperioder for ulike ytelser og aktivitetskrav) og pensjonsreform (Ødegård mfl. 2020). Generelt er det over mange år gjennomført politikk og reformer som har til hensikt å øke økonomiens og velferdssystemets tilpasningsevne og bærekraft (for eksempel samferdselsreformer, kommunereform og avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE) (Meld. St. 14 (2020-2021)). Inndekningsbehovet på statsbudsjettet betyr at inntektene må økes, eller utgiftene reduseres (Meld. St. 14 (2020-2021)).
Disse utviklingstrekkene innebærer at politikerne står overfor følgende valg av virkemidler i tiden som kommer:
Redusere velferdsstatens utgifter gjennom færre eller lavere ytelser og/eller gjennom endringer i tjenestetilbudet. Folketrygdens ytelser vil bli vurdert opp mot finansiering av andre velferdstjenester som utdanning, helse og eldreomsorg. Her kan det tenkes ulik vektlegging avhengig av politisk flertall, både hvilke områder som skal prioriteres, og i hvilken grad mottakerne skal bidra med mer egenfinansiering. Pensjonsutvalget har nylig anbefalt gradvis økt pensjonsalder (NOU 2022: 7). En annen mulighet er at ytelsene blir delfinansiert av andre enn det offentlige. Dette kan skje i form av egenfinansiering, fremvekst av forsikringsordninger eller ved at arbeidsgivere pålegges et større ansvar for finansieringen. Vi kan også se for oss at noen ytelser faller helt bort (Ødegård mfl. 2020). Perspektivmeldingen 2021 nevner både «privat medfinansiering av noen tjenester» og «tilpasse og fornye velferdsordninger» som en del av regjeringens strategier for bærekraftige velferdsordninger (Meld. St. 14 (2020-2021)). Dette er temaer som trolig vil bli gjenstand for politisk debatt langs den tradisjonelle høyre/venstre-konfliktlinjen i årene fremover.
Øke velferdsstatens inntekter gjennom økte skatteinntekter og økt skattegrunnlag. Ekspertutvalget Norge mot 2025 framhever at vi «må unngå at krisetiltak varig svekker skattegrunnlagene, skattesystemets evne til å skaffe inntekter til fellesskapet og skattesystemets bidrag til inntektsutjevning» (NOU 2021: 4 s. 16). Utvalget foreslår at det nedsettes et eget skatteutvalg som skal se nærmere på (1) hvordan eksisterende skattegrunnlag kan utnyttes bedre, (2) mulighetene for nye skattegrunnlag og (3) gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme skatteomvekslinger2, for eksempel grønn skatteomveksling. Noe av dette er senere fulgt opp gjennom forslag fra Skatteutvalget (NOU 2022: 20).
Skatte- og avgiftspolitikken er et område hvor de politiske skillelinjene er markerte. Et økt skattetrykk gir ikke automatisk mer penger til velferdsytelser, da det vil være mange konkurrerende utgiftsposter (Ødegård mfl.2020). Samtidig er det begrensninger i hvor mye skattetrykket kan økes før det svekker insentivene til arbeid og derigjennom reduserer skattegrunnlaget (Meld St. 29 (2016–2017)).
Skatteviljen i befolkningen har vært økende siden årtusenskiftet og stabil de siste 5–6 årene (figur 9.1). Hvis kvaliteten på de offentlige tjenestene oppfattes som dårlige, eller at velferdsordningene misbrukes eller går til andre enn de som har behov, vil det imidlertid kunne svekke oppslutningen om velferdsstaten (Kumlin og Rothstein 2005;Nannestad 2008) og dermed også skatteviljen.
Øke arbeidsmarkedsdeltakelsen og derigjennom skatteinntektene. Perspektivmeldingen 2021 vektlegger at strategier for økt sysselsetting bør inkludere færre på uføretrygd, lavere sykefravær, flere over fra deltids- til heltidsstilling, økt sysselsetting blant innvandrere, flere eldre i arbeid, og at unge kommer tidligere i arbeid (Meld. St. 14 (2020–2021)). Et alternativ kan være å øke arbeidsinnvandringen. Selv om det generelt er tverrpolitisk enighet om å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen, kan de foreslåtte strategiene skape politisk strid om virkemidlene.
Redusere velferdsstatens utgifter gjennom effektivisering av offentlig sektor. Velferdsstaten skal ivareta både fordelings- og effektivitetshensyn, og et voksende statlig byråkrati har i en årrekke vært gjenstand for politisk debatt. I nyere tid gjaldt dette for eksempel avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE), som ga årlige kutt i driftsbudsjettet til alle statlige etater og virksomheter. Reformen ble avviklet fra 2022, men ble delvis erstattet av mer målrettede kutt i eiendomskostnader og konsulentbruk. Effektivisering som resultat av teknologisk utvikling har betydelig potensial, forutsatt at gevinstene realiseres (kapittel 6). Det er tverrpolitisk enighet om at teknologi skal tas enda mer i bruk både innen saksbehandling og i forvaltningens kommunikasjon med brukerne (Ødegård mfl. 2020).
Kilde: Norsk Monitor (Ipsos)
9.3.1.2 Økt pensjonsalder
En rekke land, inkludert Sverige, Finland og Danmark, har vedtatt en betydelig opptrapping av pensjonsalderen de kommende årene for å sikre mer bærekraftige pensjonsordninger (OECD 2021). At aldringen av befolkningen både utfordrer finansieringen av velferdsstaten og trekker i retning av mangel på arbeidskraft, har satt dette på dagsordenen også i Norge.
Med pensjonsreformen ble det fra 2010 innført både levealdersjustering og nye regler for å regulere pensjon. Intensjonen var «å bedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft, bedre insentivene til arbeid og øke fleksibiliteten» (NOU 2022: 7 s. 11). Pensjonsutvalget, som kom med sin rapport i 2022, vurderer at behovet for pensjonsreform er enda større nå enn da den forrige reformen ble vedtatt. De anbefaler at aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes gradvis, med virkning fra 2026. I tillegg har utvalget flere forslag for å styrke fordelingseffektene av pensjonssystemet. Her kan vi trekke fram: bedre alderspensjon til uføre, gunstigere regulering av minstepensjonen, og ivaretakelse av de som ikke klarer å jobbe lenger, gjennom økt øvre aldersgrense for inntektssikringsordninger som dagpenger og uføretrygd. Det er sannsynlig at forslagene, i hvert fall i hovedtrekk, vil bli vedtatt gjennom et bredt politisk forlik, slik at man sikrer tillit til systemet og forutsigbarhet over tid. Det vil også avhenge av utviklingen i befolkningens holdninger, som går i retning av aksept for høyere pensjonsalder. Mens gjennomsnittet for befolkningens syn på når folk bør tre ut av arbeidslivet var 64 år i 2017, var det 69 år i 2021 (figur 9.2).
Kilde: Norsk Monitor (Ipsos).
9.3.1.3 Borgerlønn
En annen innfallsvinkel i debatten om velferdsytelser og velferdsstatens bærekraft, er borgerlønn, som er en garantert grunninntekt til alle innbyggere uten behovsprøving, eller liknende modeller med ulike former for behovsprøving. Dette er ikke et tema som dominerer diskusjoner rundt framtidens velferdsstat, men det dukker av og til opp innspill som tar til orde for radikalt nye velferdsmodeller, for eksempel Moen og Fasting (2022). Årsaker kan være økende oppmerksomhet om sosial ulikhet og fordeling, eller tanker om hvordan teknologisk utvikling påvirker arbeidsmarkedet.
Det er ikke spesielt stor oppslutning i befolkningen om borgerlønn/grunninntekt. I en undersøkelse fra 2016 svarte 37 prosent at de syntes at borgerlønn er en god idé, en klar nedgang fra 2003 (Bay og Hellevik 2022). Forskerne framhever at borgerlønn bryter med prinsippene om arbeidslinjen i velferdspolitikken. De tror at mange er skeptiske til en inntekt uten aktivitetskrav og som kanskje kan resultere i dårligere ordninger for personer utenfor arbeidslivet enn det vi har i dag. Vi ser det som lite sannsynlig at garantiinntekt eller borgerlønn blir et viktig tema i den politiske debatten i Norge fram mot 2035.
9.3.1.4 Utvikling av offentlig organisering og styring gjennom tillitsreform
Noe av diskusjonen om fremtidens velferdsstat dreier seg om organisering og tilnærming. Den nåværende regjeringen lanserte i 2021 arbeidet med en ny tillitsreform. Den skal omfatte hele offentlig sektor, og hensikten er å gi de ansatte tid og tillit til å gi brukerne bedre tjenester (Regjeringen 2021). Dette innebærer mindre detaljstyring og mer autonomi for offentlig ansatte som arbeider med brukernære tjenester. Regjeringens mål er at dette skal gi mer velferd og bedre tjenester til innbyggerne (Regjeringen 2022b).
Dette inngår i en trend i retning mindre sentral styring og økt satsing på lokal tjenesteutvikling, som vi også ser i våre naboland. I Danmark er det satt i gang tillitsreformer innen enkelte sektorer med stikkord som «samskaping» og «selvstyrereformer», mens det i Sverige flere ganger har blitt utredet hvordan man kan tilnærme seg en tillitsreform (DFØ 2023a).
Denne retningen kan innebære en delvis reversering av styringsprinsipper kjent fra styringsformen New Public Management (NPM). Sentrale kjennetegn ved NPM-reformene som har funnet sted i mange land de siste 30–40 årene, er «blant annet organisering i resultatenheter, internprising, bruk av stykkprisfinansiering, incentivordninger og belønningsmekanismer, konkurranseutsetting og privatisering» (DFØ 2023b). Kritikken mot NPM dreier seg i stor grad om at for mye resultatstyring, kontroll og regulering går ut over de ansattes faglighet, autonomi og motivasjon. Dette kan føre til dårligere tjenestekvalitet for brukerne (Nosrati mfl. 2022).
Tillitsreformen er nå i en innledende fase, der offentlig sektor skal sette i gang forsøk med hvordan virksomhetene kan organiseres. NAV fikk oppdrag av regjeringen om å starte opp arbeidet med tillitsreform i 2022. De mest aktuelle tiltakene, både for NAV og andre deler av offentlig sektor, er «delegering av oppgaver og fullmakter, mindre detaljstyring, gjennomgang av mål og resultatkrav, gjennomgang av lover og regler, gjennomgang av interne rutiner og rapporteringskrav, tilrettelegging for bedre dialog og samarbeid mellom partene, og mer tillitsbasert ledelse» (Regjeringen 2022c).
Vi tror at trenden i retning mindre sentral styring og mer tillit til ansatte som jobber tett på bruker, vil fortsette. For NAV vil dette kreve en åpen og kunnskapsbasert tilnærming gjennom forsøk fulgt opp av evalueringer og utvikling av kompetanse hos ledere og medarbeidere.
9.3.2 Omstilling, kompetanse og inkludering
Omstilling, kompetansepolitikk og inkludering har stått høyt på den politiske agendaen i flere år. Omstilling i arbeidslivet er nødvendig for å sørge for velferdsstatens bærekraft, og i Norge har vi et omstillingsdyktig arbeidsliv. Det er forholdsvis enkelt for bedrifter å nedbemanne ved behov, og vi har et godt utbygd velferdssystem for å sikre arbeidstakere som blir rammet. Dette, sammen med en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, ivaretar sosial trygghet og fremmer omstilling (Meld. St. 14 (2020-2021)).
Denne modellen har vist seg å være robust gjennom ulike sjokk og kriser, senest i forbindelse med pandemien. I årene fram mot 2035 vil det bli store omstillinger, ikke minst med bakgrunn i teknologiske endringer, det grønne skiftet og aldringen av befolkningen (kapitlene 3 og 4). Dette er underliggende sterke trender som med all sannsynlighet vil fortsette uavhengig av militære konflikter, sikkerhetsspørsmål og den usikre geopolitiske situasjonen i verden.
9.3.2.1 Satsing på kompetanse
Omstillingsbehovet vil kreve både et verdi- og jobbskapende næringsliv, et velfungerende arbeidsmarked og satsing på kompetanse (NOU 2021: 4). Våren 2020 la Regjeringen fram en stortingsmelding om kompetansereformen «Lære hele livet». Målet med reformen er at ingen skal «gå ut på dato» som følge av manglende kompetanse, og at arbeidslivet skal få tilgang til den kompetansen det er behov for (Meld. St. 14 (2019-2020) (se også omtale i kapittel 4.2). Det vil bidra til å forhindre utenforskap og utstøting fra arbeidslivet.
Digitalisering og det grønne skiftet forsterker kravene til ny og oppdatert kompetanse hos arbeidstakerne (se kapittel 4.2). I bransjer der fagkompetansen er spesifikk og det generelle utdanningsnivået er lavt, kan omstillingen bli spesielt krevende. Eksempler på slike bransjer er varehandel, lager og logistikk, samt en del yrker innenfor industri og anlegg. Her vil politiske tiltak som kan støtte opp om kompetanseutvikling og videreutdanning, bli desto viktigere (Olberg mfl. 2017).
Personer med liten formell kompetanse er overrepresentert blant arbeidsledige og mottakere av helserelaterte ytelser. Hvis man ikke er i jobb, får man heller ikke tilgang til den delen av kompetanseutviklingen som foregår i arbeidslivet. Om kompetanseutviklingen i befolkningen ikke er i samsvar med nye krav, kan det føre til lavere verdiskaping og at flere havner utenfor arbeidslivet. Utenforskap og svak kompetanse kan derfor bli gjensidig forsterkende (NOU 2020: 2). Politiske grep for å bryte denne sammenhengen er derfor nødvendig.
Ekspertutvalget Norge mot 2025 framhever at det er behov for økt satsing på etter- og videreutdanning. Sterkere samarbeid mellom arbeidslivet og utdanningssektoren er en suksessfaktor (NOU 2021:4). En utvikling med større krav til kompetanse og et sterkere skille mellom de som er innenfor og (helt eller delvis) utenfor arbeidsmarkedet, setter større krav til arbeidsmarkeds-, kompetanse- og utdanningspolitikken, og ikke minst koordinering disse imellom. Både dette, og oppfølging av brukere med sammensatte behov i skjæringspunktet mellom helse, utdanning og arbeid, vil kreve at NAV arbeider tett og godt med både helse- og utdanningssektoren, og at det er nok ressurser til å drive tettere oppfølging av de som har behov for det. Dette gjelder spesielt unge som ikke har fullført videregående opplæring, særlig innenfor yrkesfaglige studieretninger (NOU 2021: 2).
Fram mot 2035 vil det trolig stilles større krav til at oppfølging og tiltak har god effekt. Det vil derfor bli nødvendig med mer forskning på effekter av arbeidsmarkedstiltak og at NAV kontinuerlig har en forsknings- og kunnskapsbasert tilnærming. Sysselsettingsutvalget viser til at forskningen så langt indikerer varierende effekter av etter- og videreutdanning, slik at dette må kombineres med andre tiltak. Utvalgets forslag innebærer blant annet økt utdanningskapasitet, styrking av videregående opplæring, opptrapping av opplæringstiltak og lønnstilskudd, økt satsing på karriereveiledning, økte ressurser til NAV for å drive tettere oppfølging, utvikling av nye profileringsverktøy i NAV (se kapittel 6.5) og inkludering og omskolering av personer som av helsemessige årsaker ikke kan stå i full jobb eller beholde jobben de hadde (NOU 2021: 2). Mange i sistnevnte gruppe har trolig noe arbeidsevne. Inkludering av disse i arbeidslivet vil kunne være verdifullt og helsefremmende både for dem det gjelder og for samfunnet. Her vil vi trolig se økt bruk av aktivitetskrav og graderte ytelser, kombinert med tilrettelegging og oppfølging. Dette gjelder særlig unge som står i fare for å havne utenfor arbeidslivet på permanent basis, og ikke minst de med psykiske helseplager (se kapittel 8.2). Økt samarbeid mellom NAV og helsesektoren blir viktig for å gi helhetlig oppfølging (se [kapittel -Seksjon 8.4) (Meld. St. 14 (2020-2021)).
9.3.2.2 Integrering og inkludering
Tiltak for inkludering og integrering av utsatte grupper vil trolig bli viktig i årene framover. Dette gjelder ikke minst for ulike grupper av innvandrere. Samlet sett har innvandrere 11 prosentpoeng lavere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig. Det er imidlertid store forskjeller avhengig av landbakgrunn (SSB 2023). Spesielt tidligere flyktninger er overrepresentert i gruppen som mangler en stabil tilknytning til norsk arbeidsliv (se for eksempel Olsen og Bye 2020). Det er også i denne gruppen vi finner den høyeste andelen barn som lever i familier med vedvarende lavinntekt (se kapittel 7.6).
Det er likevel slik at deltakelsen i arbeids- og samfunnsliv blant flyktninger øker over tid, og at innvandrernes barn i større grad enn foreldrene sine lykkes både i utdanning og arbeidslivet (Ødegård mfl. 2020, se også kapittel 7.8). Samtidig er det tegn til en todeling blant etterkommerne: Denne generasjonen er overrepresentert blant de som gjør det godt i utdanningssystemet, men også blant de som dropper ut fra skolen (Institutt for samfunnsforskning 2019).
Bedre integrering gjennom kompetanseutvikling er et politikkområde som blir mer aktuelt i årene fremover. Kompetansebehovsutvalget pekte på at mangel på formell kompetanse er en av hovedårsakene til lav sysselsetting, spesielt blant flyktninger. Samtidig gir utdanning som er tatt i utlandet ofte lavere uttelling i det norske arbeidsmarkedet enn utdanning fra Norge (NOU 2017: 2). Integreringsloven3 kom i 2021, og formålet er tidligere integrering, bedre språk- og samfunnskunnskap, formelle kvalifikasjoner, og varig tilknytning til arbeidslivet (Integreringsloven 2021). Det er jevnt høy oppslutning om at integrering er en viktig sak, samtidig som stadig færre mener det er viktig å begrense innvandringen (figur 9.3). I Perspektivmeldingen (Meld. St. 14 (2020-2021)) hevdet Solberg-regjeringen at integreringen av innvandrere i arbeidslivet ikke er god nok. Meldingen viser til at det er nødvendig med økt utdanning, kvalifisering, kompetansebygging, språkopplæring, arbeidsrettede tiltak for voksne innvandrere og tidlig innsats i skole og barnehage. Det vil gjøre tettere samarbeid mellom NAV, utdanningssektoren, arbeidsgivere og andre aktører enda viktigere. NAVs tiltak og virkemidler kan her blant annet brukes til å tilby moduler innen yrkesfaglig utdanning.
Kilde: Norsk Monitor (Ipsos)
9.3.2.3 Utsatte unge
Inkludering av unge i arbeidsliv og utdanning har vært en viktig politisk problemstilling i flere år, og vil trolig bare styrkes i årene som kommer. I Perspektivmeldingen nevnte regjeringen at den ville følge opp FNs bærekraftsmål (FN 2015, se også 9.2) blant annet gjennom tidlig innsats i barnehage og skole, at flere skal fullføre og bestå videregående opplæring, og gjennom god grunnutdanning med muligheter for videre kompetanseutvikling (Meld. St. 14 (2020-2021)).
Mange unge står utenfor arbeidslivet og mangler utdanning og kompetanse, eller har helseproblemer – og ofte flere av disse samtidig, selv om andelen unge i utenforskap er lavere i Norge enn i mange andre land (se kapittel 4.7). Rundt halvparten i alderen 15–29 år oppgir at de føler stor frykt eller en viss frykt for at kunnskapene og ferdighetene deres ikke strekker til i framtidens arbeidsmarked (Norsk Monitor). Hovedbekymringen er at unge uten formell kompetanse vil bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet (Ødegård mfl. 2020). Sammensatte utfordringer blant unge gjør det viktig med et tett samarbeid mellom NAV, helsesektoren og utdanningssektoren (NOU 2021: 2, se også kapittel 8.3).
Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) pekte på viktigheten av at flere unge fullfører videregående skole. Arbeidsmarkedets etterspørsel etter unge uten oppnådd yrkes- eller studiekompetanse vil bli mindre i årene framover. Utfordringene med svak gjennomføring er særlig stor blant ungdom som har valgt yrkesfag i videregående opplæring, blant annet på grunn av mangel på læreplasser (Barth 2019). Et forslag som har vært fremmet gjentatte ganger, er lovfesting av retten til læreplass. Hovedargumentet er at dette vil styrke rettighetene til elevene og sikre en mulighet til å fullføre opplæringen man har begynt på. Denne typen rettighetsfesting koster imidlertid penger, og private virksomheter kan oppleve det som inngripende. Blant årsakene til mangelen på læreplasser er også at rammevilkårene og samarbeidet i formidlingsprosessen ikke oppleves som tilfredsstillende, og at bedriftene gir uttrykk for at søkerne ikke er tilstrekkelig kvalifiserte (Utdanningsdirektoratet 2019). For å bøte på dette foreslår ekspertutvalget Norge mot 2025 at man prøver ut ordninger som avlaster arbeidsgivere for risiko når de ansetter prioriterte grupper (NOU 2021: 4).
Vi kan også nevne at flere offentlige virksomheter krever at bedrifter har lærlinger for å kunne delta i anbudskonkurranser. Samtidig er det ikke tilstrekkelig å få tilbud om læreplass, eleven må også fullføre. Forsøk har vist at flere har mulighet til å fullføre dersom de kan bruke mer tid og få tettere oppfølging underveis i opplæringen (Ødegård mfl. 2020). Dette kan for eksempel være en ordning med lønnstilskudd koblet med mentor på arbeidsplassen. Forskning på området peker spesielt på at mentortiltak og erfaring med et ordinært arbeidsmiljø er de mest lovende tiltakene (NOU 2021: 4).
En mentorordning kan også innebære å støtte unge arbeidssøkere som møter barrierer når de forsøker å komme seg inn i arbeidslivet (NOU 2021: 4). En økende andel unge sliter med psykiske lidelser (se kapittel 8.2). Dette kan være spesielt krevende for de som sliter med å fullføre utdanning og/eller har vansker med å komme seg inn i arbeidslivet og få en varig tilknytning. Aktuelle tiltak kan være ordninger som gir helhetlig støtte og veiledning for unge med lav sosial og emosjonell kompetanse (NOU 2021: 4). Større bruk av ordningen med individuell jobbstøtte (IPS) i samarbeid mellom helsesektoren og NAV, som nevnt i kapittel 8.4, vil også være aktuelt.
Som vi var inne på over, er hovedbekymringen at mange unge havner permanent utenfor arbeidslivet. Stadig flere unge mottar uføretrygd (Kalstø og Danielsen 2022). Samfunnsgevinsten av å være i arbeid framfor uføretrygd er størst for unge, siden de potensielt har flere år igjen i arbeidslivet enn eldre (Lamøy og Myhre 2021). Ikke minst er et slikt utenforskap en stor belastning for de det gjelder. Sysselsettingsutvalget foreslår blant annet at unge arbeidsledige skal få individuell oppfølging uavhengig av om de mottar en ytelse, økte ressurser til arbeidsrettet oppfølging hos NAV og tidlig arbeidsrettet bistand der NAV, utdanningssektoren og helsetjenesten samarbeider tett. De går også inn for at unge under 30 år som får vedtak om uføretrygd, skal få en eksplisitt vurdering av om det vil være mulig å øke arbeidsevnen senere, og at arbeidsorientert uføretrygd blir hovedregelen (NOU 2021: 2). NAV har i 2023 fått i oppdrag å forberede et forsøk på en slik modell, som skal gjøre det lettere å kombinere uføretrygd og arbeid (Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2023).
9.3.2.4 Bekjempelse av fattigdom
Inkludering av utsatte unge, innvandrergrupper med lav sysselsetting og personer utenfor arbeidslivet mer generelt, blir særlig viktig framover for å sikre anstendige levekår og bekjempe fattigdom. Unge voksne, innvandrere og personer med svak yrkestilknytning er mest utsatt for lavinntekt, som vist i kapittel 7.4 og 7.5. I EU står fattigdomsbekjempelse høyt på agendaen (se også 9.2), og bekjempelse av fattigdom er FNs første bærekraftsmål (FN 2015).
I årene framover forventer vi økt politisk diskusjon om nivået på ytelsene og tjenestene fra NAV som har en målrettet karakter (for eksempel økonomisk sosialhjelp, uføretrygd og ytelser til enslige forsørgere) og de mer universelle ordningene (for eksempel barnetrygden). Her vil vi trolig se en debatt som berører avveininger mellom insentiver og fordeling, og hvor grensen går for arbeidslinjen (mer om dette i 9.4).
Satsing på kompetanse, (videre)utdanning og inkludering vil være viktige tiltak for å bekjempe fattigdom på lengre sikt. Som en del av debatten om mer målrettede og kortsiktige tiltak for å håndtere fattigdom, tror vi at det blir økte forventninger til NAVs tilgjengelighet for å ivareta personer som har akutt behov for hjelp. Mange fattige som mottar hjelp fra frivillige organisasjoner, mener at terskelen til hjelp fra NAV er for høy (Fløtten mfl. 2023). I en rapport fra Helsetilsynet fikk NAV nylig kritikk for å ha for dårlig tilgjengelighet for sosiale tjenester (Helsetilsynet 2022). De anbefalte tiltakene berører først og fremst organisering og rutiner internt i NAV, men har fått stor oppmerksomhet politisk og i mediene. Stortinget har allerede vedtatt at regjeringen skal fremme forslag som sørger for at de svakeste brukerne er sikret et tilgjengelig og åpent NAV, og at det er tilstrekkelig kapasitet ved NAVs kontaktsenter (Stortinget 2021).
9.4 Politiske konfliktlinjer frem mot 2035
Selv om vi lever i urolige tider, er det trekk ved det norske samfunnet som tilsier politisk stabilitet. Den norske økonomien er solid, og det er tverrpolitisk enighet om mange av de grunnleggende trekkene i arbeids- og velferdspolitikken. Det partipolitiske landskapet har over tid blitt noe mer fragmentert ved at tradisjonelt store partier har blitt mindre, mens mindre og nyere partier har fått fotfeste i politikken. Likevel vil ulike regjeringsalternativer sannsynligvis være basert på blokker (regjeringskonstellasjoner), noe som trolig vil nøytralisere ytterpunktene. Det er grunn til å forvente fortsatt bred oppslutning om kunnskapsbasert politikk, for eksempel ved spørsmål om større reformer (Ødegård mfl. 2020). I lys av utfordringene med å sikre velferdsstatens bærekraft, og de urolige tidene vi lever i ellers, kan frontene bli steilere, særlig hvis de økonomiske forskjellene fortsetter å øke (kapittel 7).
I valgforskningen snakker man om fem dominerende holdningsdimensjoner i norsk politikk: Innvandring, vekst/vern, offentlig/privat, religiøs/sekulær og sentrum/periferi (Bergh og Aardal (red.) 2019). Disse vedvarende konfliktlinjene vil gjøre seg gjeldende også i årene framover. De politiske grepene som gjøres i årene framover vil avhenge av hvilke av konfliktlinjene som blir dominerende og hvilke partier som påberoper seg sterkest eierskap til ulike saker.
9.4.0.1 Konfliktlinjer i arbeids- og velferdspolitikken
Vi kan være ganske sikre på at de underliggende sterke trendene i form av aldring av befolkningen og grønt skifte, vil prege den politiske debatten. Sistnevnte vil gjøre at klimapolitikk fortsatt vil være høyt på dagsordenen. Potensielt kostbare klimatiltak vil kunne komme i konflikt med finansiering av andre områder, som for eksempel innenfor velferdspolitikken, eller de kan komme i konflikt med urfolks rettigheter, naturvern eller arealbruk. Det grønne skiftet vil kreve store omstillinger, og for politikerne blir det avgjørende å vedta virkemidler som kan lette omstillingene (Ødegård mfl. 2020). Finansieringen og organiseringen av framtidens arbeids- og velferdspolitikk vil preges av ulikt syn på hvilke virkemidler som er best til egnet til å sikre velferdsstatens bærekraft.
9.4.0.2 Offentlig versus privat
Noen av problemstillingene vil gå langs konfliktlinjen offentlig versus privat, som omhandler synet på forholdet mellom offentlige og private løsninger og graden av offentlig regulering. Vi kjenner igjen dette som den tradisjonelle høyre/venstre-skalaen i politikken. Harde prioriteringer vil sannsynligvis medføre debatt om reduksjon av utgifter gjennom mer egenfinansiering, større bruk av private forsikringsordninger, reduksjon eller bortfall av ytelser og mulig privatisering av helse- og omsorgstjenester. I skattepolitikken kan vi forvente polariserte politiske diskusjoner om mulighetene for å øke skattene (særlig for enkelte grupper) som en del av finansieringen av velferdstjenester, og her vil konfliktlinjen være markert mellom høyre- og venstresiden.
I befolkningen har det lenge vært en klar trend i retning skepsis til privatisering av offentlige tjenester. Det er likevel et flertall som er positive til private velferdstjenester som et supplement til offentlige tilbud4. Basert på dette er det sannsynlig at den politiske diskusjonen vil dreie seg om bruken av private aktører innenfor rammene av en offentlig velferdsstat, herunder graden av konkurranseutsetting, bruk av kommersielle eller ideelle aktører og hvem som skal ha økonomisk og organisatorisk ansvar for økt omstillings- og kompetanseutviklingsbehov i arbeidslivet.
9.4.0.3 Insentiver versus fordeling
Det er sannsynlig at det vil komme forslag om reduksjon av utgifter gjennom kutt og endringer i ytelser. Innstramming i sykepengeordningen, lavere uføretrygd og andre tiltak som skal øke arbeidsmarkedsdeltakelsen, er stridsområder som vil aktualisere dilemmaer knyttet til «pisk versus gulrot». Mye av dette handler om avveininger mellom insentiver og fordeling, og om hvor man skal sette grensen for arbeidslinjen. Det vil sannsynligvis være politisk uenighet om hvor høye ytelsene kan være uten at de i for stor grad medfører negative arbeidsinsentiver – og hvor lave de kan være før det skaper fattigdom. Det samme gjelder omfanget av aktivitetskrav og tiltak til de som står utenfor arbeidslivet (Ødegård mfl. 2020). Denne debatten vil trolig bli forsterket over tid, i takt med at utfordringene med å sikre velferdsstatens bærekraft og å mobilisere arbeidskraft øker over tid.
Et flertall i befolkningen ønsker verken en begrensning eller en videre utbygging av trygdeordninger, som vist i figur 9.4. Samtidig er det en økende andel som mener at trygdeordningene bør bygges videre ut. Dersom dette holdningsmønsteret vedvarer også de neste 15 årene, taler det for en relativt stabil politikk med forsiktige reformer, heller enn større inngrep. Det kan også bety at det vil bli vanskelig for politikere å få gjennomslag for forslag som på ulike måter innebærer reduksjon i trygdeytelser.
Kilde: Norsk Monitor (Ipsos)
Diskusjonen dreier seg også om hvorvidt inkluderingstiltak kan svekke eksisterende lønns- og arbeidsvilkår. Dersom lønninger og ansettelsesvernet svekkes for å få flere inn på arbeidsmarkedet, kan det føre til at mange må kombinere lavtlønnsarbeid og ulike, målrettede offentlige stønader (såkalt arbeidende fattige – working poor). Et alternativ er mer offentlig støtte og bistand til bedriftene, for eksempel fra NAV, slik at det blir enklere å ansette personer fra utsatte grupper. Et annet alternativ er å gi opp ambisjonen om at «alle» skal inn i det ordinære arbeidsmarkedet og opprette en større skjermet sektor. Det er uansett sannsynlig at diskusjonen om utenforskap og arbeidslinjens grenser vil aktualiseres ytterligere etter hvert som eldrebølgen medfører økte kostnader og færre i yrkesaktiv alder (Ødegård mfl. 2020).
9.4.0.4 Universalisme versus selektivisme
Den politiske striden i tiden framover vil trolig også handle om universalisme versus selektivisme. Ulike former for behovsprøving (herunder økonomisk og skjønnsmessig), egenfinansiering, mer lovfesting av enkeltrettigheter og øremerking, er politiske spørsmål som kan bli aktuelle framover. Politisk detaljstyring, med større grad av rettighetsfesting på utvalgte områder eller for enkeltgrupper, kan presses fram ved at politikerne føler behov for å «ordne opp» i enkeltsaker (Ødegård mfl. 2020). Et funn i forskningslitteraturen er at universelle ordninger både er mindre ressurskrevende å administrere, og at land med større innslag av slike ordninger har mer politisk tillit (se for eksempel Rothstein og Uslaner 2005). Det betyr imidlertid ikke at endringer av de ordningene som nå er skjønnsmessig behovsprøvde uten videre vil bidra til høyere tillit, da ulike ordninger innad i et land utgjør en helhet ment å dekke ulike behov (Øverbye 2017).
9.4.1 Andre politiske konfliktlinjer som berører arbeids- og velferdspolitikken
Arbeids- og velferdspolitikken vil også bli berørt av andre politiske konfliktlinjer. Dette gjelder blant annet klimaendringer og vekst versus vern-konfliktlinjen, der tempoet i omstillingene, virkemidlene som brukes og ansvarsfordelingen mellom næringslivet og myndigheter, blir viktig (Ødegård mfl. 2020).
Usikre tider med fare for nedskalering av internasjonalt samarbeid og handel aktualiserer også global versus nasjonal-konfliktlinjen. Dette dreier seg i stor grad om holdningen til internasjonalt samarbeid og spenningen mellom nasjonal og internasjonal orientering. Hvis tendenser i retning økt proteksjonisme og regionalisering fortsetter, kan det gi dempende impulser til små, åpne økonomier, som den norske. Dette kan eksempelvis føre til tap av eksportarbeidsplasser og mangel på arbeidskraft i andre bransjer (se også kapittel 4). Det norske arbeidsmarkedet er avhengig av utviklingen i verden for øvrig, og en ytterligere polarisering blant de store aktørene på verdensmarkedet kan få uheldige konsekvenser for Norges økonomi (Ødegård mfl. 2020). Vi tror at EU vil spille en viktigere rolle, og vi ser allerede at EU tar en mer aktiv rolle på flere politikkområder av relevans for NAV (se 9.2). Dette vil skape debatt om Norges tilknytning til EU. Styrken på, og utfallet av debatten vil i stor grad avhenge av bevegelsene i befolkningens holdninger. Det har lenge vært flertall mot norsk medlemskap i befolkningen, men nyere meningsmålinger viser en økning i andelen som ønsker medlemskap (Sandvik 2022). Blant unge (18–30 år) er det flertall for EU-medlemskap (Berge og Heldahl 2022). Dersom denne trenden fortsetter, forventer vi at EU-spørsmålet kommer høyere på den politiske agendaen.
På innvandringsfeltet kan brå endringer skape situasjoner der myndighetene og NAV igjen må rigges for å ivareta flere nyankomne5, slik vi ikke minst nå ser i forbindelse med krigen i Ukraina. Både nåværende og fremtidige flyktningkriser, arbeidsinnvandring og sysselsetting av innvandrere, vil skape politisk diskusjon og få frem uenighetene mellom partiene og i befolkningen. Det er grunn til å tro at den generelle praksisen fortsatt vil være relativt restriktiv på innvandringsområdet. I skjæringspunktet mellom innvandrings- og integreringspolitikken og arbeids- og velferdspolitikken er det de siste årene innført stadig flere krav for innvandrere før de har rett til ytelser fra Norge (Djuve og Kavli 2019), og kravene for mottakerne av ytelser er gradvis blitt mer framtredende (Kildal 2006). Dette kan kreve en ekstra innsats fra NAV i årene fremover, og stille større krav til god koordinering mellom NAV, utlendingsmyndigheter, arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og andre berørte parter.
Med demografiske utviklingstrekk som sentralisering og en eldrebølge som rammer distriktene hardest, er det mye som tyder på at sentrum versus periferi blir en sentral konfliktlinje i årene som kommer. Vi vil antakelig få diskusjoner om grunnleggende velferdstjenester koblet til distriktspolitikken. Striden dreier seg blant annet om hvor langt innbyggerne må reise for å få tilgang til gode tjenester. Utviklingen med færre og større NAV-kontorer begrenser den fysiske tilgjengeligheten. En aldrende befolkning fører til stor etterspørsel etter helsetjenester og tvinger fram vanskelige prioriteringer (Ødegård mfl. 2020).
Kommune- og regionreformene er stadig et politisk stridsområde. Mens Solberg-regjeringen initierte og gjennomførte dette, har Støre-regjeringen åpnet for reversering av kommune- og fylkessammenslåinger. Vi forventer en fortsatt politisk diskusjon om graden av sentralisering generelt, og disse reformene spesielt. På den ene siden kan distriktspolitiske hensyn forhindre omorganiseringer som kan gi effektiv ressursutnyttelse og sikre kompetente kunnskapsmiljøer både i NAV og innenfor andre tjenesteområder. På den andre siden kan ensidig oppmerksomhet på dette, redusere brukernes nærhet til tjenestene. Vi forventer også politisk diskusjon i forbindelse med konkretiseringen og implementeringen av tillitsreformen i offentlig sektor, som kan innebære en desentralisering av myndighet og beslutninger (mer om dette i kapittel 9.3).
Hvilken retning utviklingen går, vil avhenge av politisk flertall og erfaringene man høster fra ulike typer sammenslåinger. Sentraliseringen av befolkningen ventes å fortsette (se kapittel 3.3), men sentrum/periferi-konfliktlinjen har blitt kraftig aktualisert de siste årene. Dersom dette fortsetter, er det mulig at man får en form for motreaksjon mot sentraliseringen. I befolkningen har man de siste 10–12 årene sett en stadig mer positiv holdning til å spre statlige virksomheter rundt omkring i landet6. Tildelingsbrevet til NAV for 2023 går i den retningen: «Arbeids- og velferdsetaten skal vurdere hvilke muligheter virksomheten har for økt bruk av desentralisert arbeid, med det formål å oppnå mer desentralisering av statlige arbeidsplasser og styrke lokale fagmiljøer som kan gi distriktspolitisk gevinst» (Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2023, s. 25). Konsekvensen for NAV kan for eksempel være forventninger om større lokal tilstedeværelse framfor sammenslåing av NAV-kontorer.
9.5 Digitaliseringspolitikk
Ofte har teknologi vært brukt til å effektivisere eller forbedre eksisterende prosesser, gjerne omtalt som «strøm på papir». Men ny teknologi og nye kombinasjoner av teknologi vil også gjøre det mulig å skape helt nye løsninger på prosesser som i dag framstår som vanskelige, dyre, eller rett og slett umulige. I tilfeller hvor organisering og regelverk er til hinder for å ta i bruk mulighetene, kan vi se for oss at disse må endres og utvikles så lenge hensikten er i tråd med politiske ambisjoner.
9.5.1 Ambisjon om sammenhengende og helhetlige offentlige tjenester
Regjeringen vil at forvaltningen skal levere enda bedre tjenester til innbyggere, næringsliv og frivillige organisasjoner, og skape en mer effektiv offentlig sektor. Dette kan ikke løses i den enkelte statlige virksomhet eller kommune. Vi forventer at ambisjonen om at offentlige tjenester skal oppleves som sammenhengende og helhetlige, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem, vil stå seg frem mot 2035 (se også kapittel 5.3). Retningen kommer til uttrykk i eksempelvis Hurdalsplattformen, Digitaliseringsstrategien, Innovasjonsmeldingen , Perspektivmeldingen, melding om Datadrevet økonomi og departementsstrategien «Gode hver for oss. Best sammen».
Privat sektor tar ofte ny teknologi i bruk før det offentlige. Lover og regler fastsetter hvordan offentlig sektor er organisert, hvem som gjør hva, hvilke opplysninger som kan deles, hva data kan brukes til, og hvordan prosessene skal være. Den raske digitaliseringen ellers i samfunnet vil tydeliggjøre behovet for regelverksutvikling i offentlig sektor i årene som kommer. Det vil være avgjørende med gode insentiver til innovasjon og effektiv ressursbruk, slik at offentlige virksomheter kan ta i bruk ny teknologi og jobbe smartere. Videre må det jobbes aktivt med å høste gevinstene av innovasjon og ny teknologi, både for å opprettholde høy kvalitet på tjenestene og for mest mulig effektiv drift (Meld. St. 14 (2020-2021)). I et brev til KMD gir topplederorganet Skate7 råd til regjeringen om hva som skal til for å oppnå ønsket taktskifte i digitaliseringen, eksempelvis finansierings- og styringsmekanismer som fremmer innovasjon, smidig utvikling og tverrsektorielle satsninger, og en tydelig ansvarsplassering som ivaretar behovet for rettidige avklaringer, felles styringssignaler og regelverksutvikling. Koronapandemien viste hva som er mulig å få til i en krise, men også at et demokratisk samfunn er tjent med demokratiske prosesser og høringsrunder.
Regjeringens ambisjon om sammenhengende tjenester vil kreve hjemmel til å dele mer data mellom virksomheter og forvaltningsnivåer. Økt bruk av kunstig intelligens krever hjemmel til å bruke data for å skape algoritmer. Dersom brukerens livssituasjon skal være utgangspunktet for offentlige tjenester, innebærer det økt samarbeid mellom etater, kommuner og private virksomheter, og endringer i arbeidsmåter og strukturer for å løse flere oppgaver digitalt. Det blir også nødvendig å heve ansattes kompetanse og ferdigheter for å kunne utvikle og bruke digitale verktøy (NOU 2021: 4). Digital samhandling med private vil trolig øke, slik det allerede er erfaring med i DSOP-samarbeidet (Digital samhandling offentlig og privat) med finansnæringen (Bits u.d.). Dette vil blant annet medføre diskusjoner om verdiskapning, det offentliges rolle, og finansiering av datadeling. Det kan være at NAVs rolle som leverandør av data til andre blir viktigere fram mot 2035.
9.5.2 Politisk arbeid med sikkerhet, etikk og personvern
Vi forventer at politisk oppmerksomhet om sikkerhet, etikk og personvern vil øke med tiltagende digitalisering og automatisering. Tilgang til store mengder data og datakraft gir mulighet til økt verdiskapning og effektivisering, samtidig som tillit og legitimitet kan utfordres og forholdet mellom innbygger, saksbehandler og forvaltning endres (Arnesen og Johannesson 2022). Se også kapittel 9.7 for nærmere omtale av sikkerhetstrusler.
Digitaliseringen innebærer politiske avveininger mellom verdiskapning, styring, privatliv og etikk. Når vi øker statens evne til å sette sammen data om sine borgere fra ulike kilder, øker dette samtidig statens evne til å forstå, klassifisere og predikere borgernes atferd. Denne utviklingen har altså stor betydning for maktbalansen og forholdet mellom borger og stat (Reutter, 2023). Ambisjoner om datadeling og automatiske tjenester vil kreve datadeling og samarbeid mellom offentlige etater i et omfang som dagens regler ikke tillater, noe som utfordrer personvernet (Regjeringen 2021) og innebærer utvikling av lovverket. Etiske hensyn må veies opp mot personvern og et mulig overvåkningssamfunn.
Lovene som hjemler behandling av personopplysninger er sjelden utformet slik at personopplysningene kan brukes til maskinlæring i utvikling av kunstig intelligens. Det taler for at lovgiver i tiden fremover bør legge til rette for utvikling av kunstig intelligens i offentlig sektor innenfor ansvarlige rammer (Datatilsynet 2022). Andre utfordringer er at finansieringsmodellene for digital utvikling i liten grad legger til rette for sammenhengende tjenester, og at ønskede regelverksforenklinger som skal legge til rette for økt digitalisering og automatisering, kan komme i konflikt med hensynet til målrettede ytelser og behovsprøving.
9.5.3 EU blir viktig for digitaliseringspolitikken
Vi tror at EUs digitaliseringspolitikk blir en viktig premissgiver også for norsk digitaliseringspolitikk (se også kapittel 6.6 og 9.2). EU står for en mer restriktiv og ansvarlig linje sammenliknet med blant annet USA og Kina, og mye av digitaliserings- og IKT-politikken blir norsk politikk gjennom EØS-avtalen. I tillegg vil politikken ofte ha stor betydning også utenfor EU/EØS. Politikken gir eksempelvis regler som ivaretar personvern (GDPR), kunstig intelligens, forvaltning og deling av data (Data Governance Act), digitale tjenester, digitale markeder og for datasikkerhet. Norge og EU investerer også i Digital Europe Programme, som skal satse på tungregning (tilgjengelighet på superdatamaskiner), skyteknologi, cybersikkerhet, digitale ferdigheter, bruk av digital teknologi og europeiske digitale innovasjonsknutepunkter. Digital lommebok (Digdir 2022) er et av initiativene. Som nevnt i kapittel 6.5 skal det gjøre det mulig å identifisere seg digitalt på tvers av landegrensene, samt å lagre og dele informasjon som førerkort, helseattest, vitnemål og pass. Implementering av EUs politikk vil innebære store oppgaver for virksomhetene i offentlig sektor, som ofte ikke vil være særskilt finansiert.
9.6 Beredskap og samfunnssikkerhet
9.6.1 Mer vekt på beredskaps- og sikkerhetspolitikk
Som vi var inne på i kapittel 9.2, ser det ut til at troen på internasjonalt samarbeid er i ferd med å avta i mange land. Lavere oppslutning om internasjonalt avtaleverk har løftet frem behovet for beredskap. For Norges del kan dette føre til tettere integrasjon med EU i møte med framtidige internasjonale kriser, nylig eksemplifisert av vaksinesamarbeid under koronapandemien. Pandemien har gitt en påminnelse om viktigheten av planlegging og en sterk og fleksibel beredskap (Meld. St. 14 (2020-2021)). NAVs rolle for å bidra til Norges beredskap ved krig eller andre katastrofer kan bli viktigere fremover.
Som følge av økt digitalisering, har det blitt større fare for dataangrep og mer avanserte former for trygdesvindel – og slik sett økt sårbarhet for personvern og sikkerhet. Vi forventer at dette blir en betydelig utfordring i årene som kommer (kapittel 6.5). Dette understreker viktigheten av at samfunnssikkerheten er tilpasset den teknologiske utviklingen (Meld. St. 14 (2020-2021)).
Krigen i Ukraina har satt forsvars- og sikkerhetspolitikken høyere på agendaen. Den sikkerhetspolitiske situasjonen er mer uforutsigbar (NSM 2023). Det kan føre til at andre politikkområder, som arbeids- og velferdspolitikken, blir nedprioritert. På den annen side, dersom sikkerhet blir viktigere på bekostning av økonomisk effektivitet, kan det tenkes at kompenserende tiltak for utsatte grupper, eksempelvis gjennom stønadsnivåer og minsteytelser i velferdsordningene, også kommer høyere på dagsordenen. I tillegg gjelder behovet for beredskap mot dataangrep og personvern også arbeids- og velferdspolitikken. Den nye sikkerhetsloven8 fra 2019 innebærer blant annet at sikkerhetspolitikk blir en større del av politikken og øvrige sektorer i samfunnet, for eksempel ved vurdering av reformer (Notaker 2023b).
I forskningen snakker man gjerne om hybrid krigføring9, der ulike typer angrep iverksettes fra statlige eller ikke-statlige aktører. Målet kan blant annet være å svekke tilliten i samfunnet, for eksempel til valgordninger eller demokratiske institusjoner (Bjørgul mfl. 2022). NAV og andre offentlige etater kan rammes av angrep som en del av hybrid krigføring, for eksempel ved å spre desinformasjon gjennom sosiale medier, eller ved angrep som midlertidig svekker evnen til utbetaling eller som lekker sensitive personopplysninger (Notaker 2023b). Flere virkemidler kan benyttes parallelt og koordinert, og selv om den fysiske og digitale sikkerheten er god, kan trusselaktører utnytte underleverandører som er dårligere sikret (NSM 2023).
Slike angrep vil kunne undergrave tilliten til politikerne, systemet, eller NAV. NAV og andre etaters rolle i beredskapen vil i økende grad bli å være på vakt mot, og rapportere om, sikkerhetsbrudd, uventede endringer og avvik. Når slike hendelser blir rapportert, vil det være mulig for myndighetene å se angrep i sammenheng og skaffe seg en helhetlig situasjonsforståelse. Slik kan en raskere og enklere fange opp både om det foregår angrep, samt dets omfang (Notaker 2023b).
Dataangrep og (des)informasjonskrig er imidlertid ikke de eneste truslene norske myndigheter vil møte i årene fremover. Direktoratet for samfunnsberedskap (2019) trekker fram en rekke mulige, utilsiktede hendelser som kan utgjøre ulik grad av risiko for samfunnet. Noen av hendelsene som vil kunne ha konsekvenser for NAV på ulike måter, er pandemi og legemiddelmangel, ulike typer naturkatastrofer, atomulykke og ekstremvær. Flere av disse kan bli mer aktuelle i årene framover som følge av klimaendringer, og når utviklingen går i retning av sterkere integrering av beredskap og sikkerhet i øvrige samfunnsområder, er det grunn til å forvente økt vekt på beredskap også i NAV.
9.6.2 Trygdesvindel og arbeidslivskriminalitet er økende trusler
Trusler knyttet til trygdesvindel og arbeidslivskriminalitet kan øke, da nasjonale grenser har fått mindre betydning, og kriminalitet utført ett sted i verden kan få lokale konsekvenser et helt annet sted. Digitalisering av samfunnet og integrering av økonomier og arbeidsmarkeder muliggjør i større grad grensekryssende kriminalitet med større konsekvenser (se mer om digitalisering og kriminalitet i kapittel 6.5). Det er nødvendig med samarbeid på tvers av landegrenser for å hindre slik kriminalitet. NAVs samarbeid med Skatteetaten, Politiet og Arbeidstilsynet for å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet og redusere trygdesvindel, blir også viktig.
For arbeidslivskriminalitet forventes bransjer med lave krav til formalkompetanse å være særlig utsatt, og det er sannsynlig at kriminelle nettverk i økende grad vil begå skatte- og avgiftskriminalitet, lønnstyverier, bedragerier og utnyttelse av arbeidstakere i slike bransjer (Politiet 2022a). Særlig utsatte bransjer har vært innen transport, havbruk og fiskeri, hvor det er risikofaktorer som bruk av utenlandske arbeidstakere, underleverandører og lav organiseringsgrad (NTAS u.d.);(Politiet 2022b).
Det forventes også at det vil bli økt bruk av profesjonelle tilretteleggere, som advokater, ansatte innen bank og finans og ansatte i helsesektoren, i gjennomføringen av slik kriminalitet. Profesjonelle tilretteleggere inngår i større nettverk, og bekjentskapene og samarbeidet i disse nettverkene har ofte pågått over flere år (Økokrim 2021).
Svindel og kriminalitet i stor skala vil kunne svekke tilliten til trygdesystemet.
9.7 Tillit og polarisering – hvordan går det med tilliten til NAV?
Tillit kan forstås som i hvor stor grad enkeltpersoner stoler på at en motpart handler i tråd med det som er avtalt, eller det som er rimelig å forvente, ut fra normer og regler i samfunnet (Gulbrandsen 2000; Putnam 1993). Tillit kan formes av den enkeltes tidligere erfaringer med en bestemt motpart, det være seg bekjente eller en bestemt NAV-veileder, det som kalles spesifikk tillit. I offentlig sektor kalles slike konkrete erfaringer ofte brukertilfredshet. Men tilliten kan også være av generell art, i den forstand at man stoler på enkeltpersoner, virksomheter eller institusjoner ut fra deres renommé eller kontekst. Nosrati mfl. (2022) kaller tilliten til offentlige institusjoner og virksomheter for politisk tillit.
Tillitsnivået i Norge og Norden ligger stort sett høyere enn i andre land (Delhey & Newton 2005). Det blir gjerne hevdet at dette skyldes den universelle velferdsstaten, en forvaltning som likebehandler, og kort avstand mellom folk og politikere. Dette medfører at alle har krav på hjelp i gitte situasjoner og at det blir liten mistro mellom grupper om at folk utnytter systemet (Nosrati mfl. 2022; Meld. St. 14 (2020-2021)). Samtidig er det visse tegn til at tilliten er synkende også i Norge, og personer med lavere sosioøkonomisk status har ofte mindre politisk tillit enn andre. Økende økonomiske forskjeller i Norge kan dermed svekke tilliten, selv om vi i internasjonal sammenheng fortsatt er kjennetegnet av stor grad av likhet og utjevning.
9.7.1 Tillit smører samfunnsmaskineriet
Selv om tillit anerkjennes som en viktig egenskap ved et samfunn, pekes det sjelden på hvorfor tillit er viktig. Det kan argumenteres for at høye tillitsnivåer gjør at «samfunnsmaskineriet» både blir mer bærekraftig og går smidigere (Boix og Posner 1998; Luhmann 1999; Nyberg mfl. 2016; Putnam 1993; Meld. St. 14 (2020-2021)). Det blir mer bærekraftig ved at viljen til å betale for universelle velferdsordninger trolig blir større når man har tiltro til at skatten både kreves inn og fordeles på en rettferdig og fornuftig måte (se for øvrig figur 9.1). Samhandlingen med forvaltningen blir trolig smidigere når folk stoler på at vedtak er riktige og rådene er gode og faglig funderte. For eksempel vil et forståelig begrunnet avslag i en sak som er fattet i en velfungerende rettsstat, i mindre grad settes spørsmålstegn ved enn om konteksten hadde vært en annen. Et godt eksempel er at innbyggerne i Norge i større grad enn i en del andre land fulgte myndighetenes smittevernråd i løpet av pandemien (Meld. St. 14 (2020-2021)). Én av mange positive konsekvenser av et «smidig maskineri», er at flere ressurser kan brukes til verdiskaping og færre til kontroll, noe som kan være med på å forklare hvorfor land med høye tillitsnivåer ofte også er rike land (Knack og Keefer 1997).
I brukerundersøkelser svarer henholdsvis 71 og 85 prosent av personbrukerne og arbeidsgiverne at de har tillit til NAV (NAV 2022b; NAV 2022c). Tilliten til NAV, særlig blant personbrukerne, ligger vesentlig lavere enn tilliten til en del andre virksomheter. Det viser at NAV har potensial til å oppnå større tillit. Brukerundersøkelsene viser at de som har det vanskelig, ofte har mindre tillit til NAV enn andre, men resultatene indikerer også at et godt forhold til veilederen er med på å styrke tilliten til NAV. De som har positive personlige erfaringer med universelle velferdsordninger, som pensjon og foreldrepenger, har større sannsynlighet for å rapportere høye tillitsnivåer. Selektive, behovsprøvde velferdsordninger, som økonomisk sosialhjelp, er ofte knyttet til negative personlige erfaringer, noe som forbindes med mindre tillit (Folkestad 2017).
Interessant nok ser det ut til at tilliten til NAV ikke ble svekket som følge av EØS-saken, til tross for at «NAV» oftere ble nevnt samtidig med «tillit» i mediene (NAV 2020, s. 8). Tilliten ble imidlertid vesentlig svekket i forbindelse med lengre saksbehandlingstider i begynnelsen av pandemien, men tok seg raskt opp igjen. Dette tilsier at brukertilfredshet er svært viktig for tilliten, og at tilliten til virksomheter ikke nødvendigvis lar seg rokke selv i lys av store og alvorlige enkeltsaker. Det er grunn til å tro at svake resultater fra NAV, for eksempel i form av dårlige brukeropplevelser eller lange saksbehandlingstider, og mye negativ omtale over tid påvirker tilliten negativt, slik at samhandling med brukere blir vanskeligere. Gode brukeropplevelser og inntrykk av at NAV leverer godt, bidrar positivt.
Selv om man ønsker høy tillit, kan en viss grad av mistillit også være bra. Dårlige personlige erfaringer, at brukere får gjennomslag i klagesaker eller at forvaltningen ikke alltid oppnår det som er planlagt, lede til et kritisk blikk på forvaltningen. Det kan igjen bidra til transparens og etterprøvbarhet, som er viktig for demokratiske institusjoner (Van De Walle og Six 2014). I tillegg har vi «institusjonalisert mistillit» i form av ulike kontrollmekanismer som skal lede til god og rettferdig saksbehandling. Sistnevnte kan nok lede til at brukere mener at NAV ikke har tillit til dem, og kan dermed svekke tilliten til NAV. Samtidig kan generelle kontrollmekanismer som gjelder alle, også fungere tillitsbyggende på den måten at det bidrar til likebehandling (NAV 2021). Sistnevnte forutsetter trolig at kontrollmekanismene oppleves rimelige, enkle og lite inngripende. En automatisk sjekk av inntektsnivåer i offentlige registre oppleves nok som et passende kontrolltiltak, mens noen kanskje vil oppfatte krav om utskrift fra bankkonto og liknende, som mer inngripende.
Det er først når mistilliten tar overhånd og beveger seg over i mistro til «alt og alle» at den blir destruktiv. Såkalte «falske nyheter», desinformasjon og «ekkokamre» hvor en ikke blir konfrontert med holdbarheten i egne synspunkter, kan være medvirkende. Digitaliseringen øker trolig risikoen for at flere oppsøker og tilbringer tid i ekkokamre, og at aktører aktivt genererer desinformasjon målrettet mot befolkningen som helhet, eller bestemte grupper (se også 9.6). Det kan også tenkes at personer som av ulike årsaker er i langvarig utenforskap, i større grad enn andre føler avmakt og mistro til «hjelpeapparatet».
Flere mekanismer kan altså lede til at ulike grupper får vidt ulike virkelighetsoppfatninger, noe som kan være grobunn for polarisering (mer om dette under). For å møte utfordringen, arbeider EU-kommisjonen blant annet med en tiltaksplan, og norske læreplaner for skolen vektlegger i større grad kildekritikk (Meld. St. 14 (2020-2021)).
9.7.1.1 Tilliten fremover
Hvordan vil så tilliten til NAV og offentlige institusjoner utvikle seg de neste årene? Dersom ulikhetene i befolkningen øker, og/eller offentlige virksomheter ikke oppnår målene sine, kan vi regne med redusert tillit. På den andre siden kan en mer effektiv forvaltning bidra positivt. Som en generell konstruksjon, må imidlertid tilliten også forstås i et større bilde. NOU (2021: 2) lister opp en rekke faktorer som kan tenkes å bidra positivt og negativt til tilliten (tabell 9.1).
Tabell 9.1. Faktorer som kan bidra positivt og negativt til utviklingen i tilliten til det offentlige de neste årene
| Positivt | Negativt |
|---|---|
| - Globale avtaler, standarder og rammeverk er på plass | - Økt proteksjonisme og mer innadrettet politikk globalt |
| - Fortsatt små økonomiske forskjeller | - Større økonomiske forskjeller |
| - Demokratiet står sterkt | - Ustabilitet – demokratiet svekkes og forvitrer |
| - Uavhengig og kritisk presse med høy tillit i befolkningen | - Konspirasjonspreget frykt og «ekkokamre» |
| - Ytringsfrihet er i verdenstoppen | - Politisk polarisering |
| - Liten avstand til politikere (opplevd eller reell) | - Elitemotstand – avstand til politikere |
| - Innbyggernes digitale rettigheter sikres | - Personvernets tid er forbi |
| - Trygg håndtering av data | - Uansvarlig bruk av data |
| - Transparens og etiske refleksjoner | - Manglende åpenhet og etiske refleksjoner |
Kilde: NOU 2021: 2
9.7.2 Økt polarisering, eller høylytt enighet?
Polarisering kan defineres som en skjerping av standpunkter i befolkningen, slik at to motstridende oppfatninger får økt tyngde. Begrepet brukes også når velgerne i større grad enn før stemmer på radikale eller ekstreme partier (Store norske leksikon (u.d.). Som nevnt, kan ulik virkelighetsoppfatning bidra til unødvendig skarpe fronter. Men polarisering kan også reflektere økt uenighet om hvordan viktige samfunnsutfordringer skal løses.
Tradisjonelt sett har debatter om innvandring og integrering tilsynelatende vært polarisert, på den måten at relativt er klart for eller imot, og ved at ytterliggående standpunkter gjerne får stor oppmerksomhet (se for eksempel Brekke m.fl. 2020). Den siste tids debatter om strømpriser og dyrtid blir også ofte omtalt som polarisert, men det synes å være stor enighet om at prisene slår uheldig ut. Det er dermed mulig at disse debattene er preget av mer enighet enn uenighet. I den grad debatten er polarisert, dreier det seg dermed mer om ulike oppfatninger av årsaker, hva som er mulige langsiktige løsninger, og hvor langt det offentlige skal strekke seg for å dempe de uheldige konsekvensene for befolkningen.
En eventuelt økt polarisering kan få konsekvenser for NAV på lengre sikt, mens politisk enighet kan få konsekvenser for NAV på kortere sikt. Unisone «folkekrav» fra innbyggere og organisasjoner kan bety at politikerne iverksetter hastetiltak. Like før julen 2022 ble det eksempelvis bestemt at sosialhjelpsmottakere skulle få en ekstra utbetaling på tusen kroner, noe som skapte merarbeid siden systemene ikke er godt rigget for denne typen hastevedtak. Hyppige og uventede samfunnsendringer kan bety at NAV i større grad enn før må være i stand til raskt å iverksette politiske vedtak. Det forutsetter både evne til sterk virksomhetsstyring når det trengs, og at NAVs fagsystemer er fleksible nok til å både behandle ad hoc-saker og kunne ta høyde for raske endringer i regler og satser.
9.7.2.1 Polariseringen har trolig ikke økt i Norge
Vi har forsøkt å undersøke om polariseringen har økt i Norge. Vi kan først ta en kikk på bruken av ordet «polarisering» i norske medier. Tallene viser økt frekvens over de siste 15 årene. Det viser i alle fall at omtalen av polarisering har blitt mer synlig.
Kilde: Infomedia
Prebensen (2018) har prøvd å tallfeste om polariseringen i Norge har økt ut fra den første definisjonen over. Vi gjentar her deler av analysen10. Her er standardavvik i ulike holdningsspørsmål brukt som mål på uenigheten (spredningen i synspunkter) i befolkningen. Dette er spørsmål der svaralternativene er kodet med tall (for eksempel fra 1 til 4, der 1 er helt enig og 4 er helt uenig). Et standardavvik på 1 vil da tilsvare avstanden mellom to svaralternativer.
Tabell 9.2 viser resultatet for om utvalgte holdningsspørsmål11 fra 2011 til 2021. Økning i standardavviket betyr større uenighet, mens nedgang i standardavvik betyr større enighet. I tillegg viser tabellen gjennomsnittlig svar i 2021 og endringen fra 2011. Her betyr høyere tall større enighet/tilfredshet, og vi ser for eksempel at folk har blitt litt mer fornøyde med forholdene i det norske samfunnet og hvordan demokratiet fungerer de siste ti årene.
Tabell 9.2. Uenighet om politiske spørsmål/holdningsspørsmål målt ved endring i standardavvik fra 2011 til 2021
Spørsmål / påstand (svarskala i parentes, der høyere tall betyr større enighet/fornøydhet) |
Standardavvik 2021 (endring fra 2011) |
Gjennomsnitt 2021 (endring fra 2011) |
|---|---|---|
Hvor fornøyd er du med forholdene i det norske samfunnet i dag? (1–5) |
0,90 (0,01) |
3,81 (0,10)* |
I det store og det hele, er du meget fornøyd, ganske fornøyd, ikke særlig fornøyd eller ikke fornøyd i det hele tatt med hvordan demokratiet fungerer i Norge? (1–4) |
0,72 (0,03) |
3,20 (0,11)* |
Mange oppgaver ville bli bedre og billigere løst, dersom de ble overført fra det offentlige til private selskaper (1–4) |
1,07 (0,00) |
2,78 (0,25)* |
Det er fint med private skoler eller sykehus. Dermed kan de som ønsker det få bedre utdannelse og helsestell ved å betale noe ekstra (1–4) |
1,15 (-0,03) |
2,87 (0,21)* |
For å trygge økonomisk vekst, trenger vi fortsatt industriutbygging, selv om dette skulle komme i strid med naturverninteressene (1–4) |
1,12 (0,06)* |
2,43 (0,15)* |
Vi bør øke prisen på all energi (bensin, olje, parafin, strøm osv.) for å redusere forbruket og dermed miljøforurensningen (1–4) |
1,03 (-0,08)* |
2,81 (-0,06)* |
En bør kunne kreve at utlendinger som kommer for å bosette seg i Norge lever som nordmenn (1–4) |
1,04 (-0,01) |
2,66 (0,40)* |
Motvilje mot å kritisere minoriteter og svake grupper hindrer debatt om viktige samfunnsspørsmål (1–4) |
1,04 (0,10)* |
2,69 (-0,20)* |
Alt må gjøres for å hindre at ulike distrikters særpreg, f.eks. når det gjelder dialekter og mat, forsvinner (1–4) |
1,00 (0,00) |
2,96 (-0,06)* |
Menn og kvinner bør dele ansvaret for husarbeid og barneoppdragelse likt (1–4) |
0,72 (-0,06)* |
1,35 (-0,14)* |
Det finnes mange meninger som aldri burde bli tillatt fremført i radio og fjernsyn (1–4) |
1,14 (-0,01) |
2,64 (-0,04) |
Gjennomsnitt |
0,99 (0,00) |
Kilde: Norsk Monitor (Ipsos). Endringen er signifikant, * p<0,05
Vi finner at graden av polarisering målt på denne måten har vært uendret fra 2011 til 2021. Vi finner heller ingen endringer om vi undersøker endringen fra de senere undersøkelsene i 2013, 2015, 2017 og 2019.
Høyere risiko for polarisering enn før?
Den andre definisjonen av polarisering er basert på oppslutningen om radikale eller ekstreme partier. I et system som det norske, med kryssende politiske konfliktlinjer utover den tradisjonelle høyre-/venstreaksen, er det vanskelig å definere hvilke partier som er radikale «fløypartier». Det er mange partier som kan regnes som fløypartier når man tar høyde for de ulike konfliktlinjene. Derfor kan det være uheldig å måle polarisering gjennom oppslutning om partiene. Vi nøyer oss derfor med poenget vi nevnte i 9.4: Det norske partisystemet har blitt mer fragmentert over tid fordi mindre og/eller nyere partier har fått større oppslutning, til dels på bekostning av de store, etablerte partiene.
Analysen over tilsier at det norske samfunnet ikke har blitt mer polarisert det siste tiåret. Vi tror imidlertid at det er økt risiko for polarisering fram mot 2035. Årsaken er at man internasjonalt gjerne ser polarisering i sammenheng med økte forskjeller. En eventuell utvikling med større forskjeller, dårligere levekår og større sosial uro, kan føre til at en slik trend også kommer til Norge. I tillegg kommer utviklingen innen teknologi og (sosiale) medier, som kan gi økt fare for manipulasjon av opinionen og mer tid brukt i «ekkokamre» framfor en åpen, offentlig debatt. Til sammen kan det gi større fare for ustabilitet, steilere fronter og svekket tillit til myndighetene.
Samtidig har vi en politisk kultur i Norge som er preget av stabilitet og bred enighet om store spørsmål. Det norske flerpartisystemet legger til rette for maktspredning, konsensus og inkludering av ulike interesser (Lijphart 1999). Dette, kombinert med en godt utbygd velferdsstat, gir barrierer mot polarisering som man i mindre grad finner i en del andre land.
9.8 De politiske trendene med størst usikkerhet for NAV
Politiske trender er i sin natur usikre ved at de i stor grad påvirkes av de øvrige samfunnstrendene. Noen trender er imidlertid sikrere enn andre. Den demografiske utviklingen, teknologiske framskritt og klimaendringer, er megatrender som vil være styrende for hvilke tiltak og virkemidler man velger i framtidens velferdsstat.
Den geopolitiske situasjonen i verden, med krig i Ukraina og økende stormaktsrivalisering, gir en mer uforutsigbar situasjon. Vi vet ikke hvor lenge krigen vil vare, og det er usikkert hvordan den internasjonale maktbalansen vil se ut noen år fram i tid. Det er en del som taler for at Norge vil bli tettere knyttet til EU, men det er usikkert i hvilken form. Den norske befolkningen har imidlertid stemt mot norsk medlemskap to ganger, og tettere tilknytning er mindre sannsynlig hvis skepsisen til internasjonalt samarbeid øker til fordel for proteksjonisme og nasjonal orientering.
Forsvars- og sikkerhetspolitikken vil bli framtredende fremover, men det er usikkert hvor lenge og i hvilken grad det går på bekostning av andre områder, som arbeids- og velferdspolitikken. Dersom prisøkningene fortsetter, kan det få store konsekvenser for det norske samfunnet, med potensielt økt fattigdom, en krympet middelklasse, og mer sosial uro. Dette kan igjen påvirke tilliten til politikere og myndigheter og kan føre til økt polarisering. For NAV kan det gjøre oppfølging og ytelsesforvaltning vanskeligere, ettersom velferdsordningene og tjenestene fra NAV i stor grad bygger på, og forutsetter, gjensidig tillit.
Tilliten kan også bli påvirket av cyberangrep, desinformasjon, politisk motivert manipulering og mer avanserte former for trygdesvindel. Det utgjør en potensielt stor sårbarhet for NAV, spesielt hvis det rammer evnen til å utbetale ytelser. Omfanget og alvorlighetsgraden i årene framover vil avhenge både av det internasjonale trusselbildet og hvilken beredskap vi har.
Det er klare usikkerhetsmomenter i skjæringspunktet mellom innvandrings- og integreringspolitikken og arbeids- og velferdspolitikken. Både nylige og pågående flyktningkriser har vist at det kreves fleksibilitet og omstillingsevne for å ivareta flere nyankomne. Dette er tradisjonelt et betent politikkområde som vil skape politisk diskusjon, og faren for en polarisert debatt er til stede, særlig dersom hensynet til innvandrere og flyktninger kommer i konflikt med velferdsstatens bærekraft.
Selv om sentraliseringen av befolkningen fortsetter (kapittel 3.3), er det tendenser som peker i retning av desentralisering og økt vekt på distriktspolitiske hensyn. Eksempelvis har regjeringen åpnet for reversering av kommune- og regionreformen. I et større perspektiv kan dette være en forbigående trend som på sikt ikke vil motvirke effektene av sentraliseringen. Desentralisering kan imidlertid også være en mer grunnleggende og varig reaksjon mot nasjonale myndigheter og «eliter», slik vi har sett blant annet i forbindelse med Brexit og i USA.
Både dette og den pågående tillitsreformen i offentlig sektor kan få konsekvenser for NAV, særlig med tanke på lokal tilstedeværelse og tilgjengelighet – men omfanget og tidsperspektivet er usikkert.
9.9 Refleksjonsspørsmål
Hvordan skal vi sikre velferdsstatens bærekraft i fremtiden?
Hvilke grep må til for å inkludere flere unge og innvandrere i arbeidslivet?
Hva kan NAV gjøre for å håndtere økende fattigdom og ulikhet?
Har NAV tilstrekkelig beredskap for fremtidige kriser og dataangrep?
Hvilken betydning vil tillitsreformen ha for NAV?
9.10 Kilder
Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2023) Tildelingsbrev til Arbeids- og velferdsdirektoratet for 2023. https://www.regjeringen.no/contentassets/5f40e2f9587742ecb32261eceda4026a/tildelingsbrev-til-arbeids-og-velferdsdirektoratet-for-20231438148-combined.pdf
Arnesen, Sveinung og Mikael Poul Johannesson (2022) Demokratiske algoritmer. NAV FOU 18-2022. https://norceresearch.brage.unit.no/norceresearch-xmlui/bitstream/handle/11250/2995353/NORCE%2bHelse%2bog%2bsamfunn%252C%2brapport%2b18-2022.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Barth, Erling (2019) Sysselsettingsutviklingen i Norge i forhold til i andre land. Notat til Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe. https://www.regjeringen.no/contentassets/b9ac9f756f21467f8a3230e9a8cdafa4/no/sved/3_barth_sysselsettingsutviklingen.pdf
Barth, Erling, Karl O. Moene og Fredrik Willumsen (2015) «The Scandinavian model – an interpretation». Journal of Public Economics, 127, 17-29. https://www.sv.uio.no/esop/english/publications/articles/2015/barth-moene-journal-of-public-economics-2015.pdf
Bay, Ann-Helén og Tale Hellevik (2022) «Inntektssikring: Har venstre/høyre-dimensjonen betydning for velgerholdninger og politikkutforming?». Tidsskrift for velferdsforskning, 25 (1), 1-15. https://www.idunn.no/doi/10.18261/tfv.25.1.2
Berge, Jørgen og Henrik Heldahl (2022, 16. august). EU-sjokk på ny måling: De unge vil melde Norge inn. Nettavisen. https://www.nettavisen.no/norsk-politikk/arendalsuka/eu/eu-sjokk-pa-ny-maling-de-unge-vil-melde-norge-inn/s/5-95-603179
Bergh, Johannes og Bernt Aardal (red.) (2019) Velgere og valgkamp. Cappelen Damm Akademisk.
Bits (u.d.) Digital Samhandling Offentlig og Privat (DSOP). https://www.bits.no/en/project/digital-samhandling-med-offentlig-sektor-dsos/
Bjørgul, Lea, Eskil Grendahl Sivertsen og Stig Rune Sellevåg (2022) Scenarioer for uønsket påvirkning i forbindelse med norske valg. FFI-rapport 22/01424. https://ffi-publikasjoner.archive.knowledgearc.net/bitstream/handle/20.500.12242/3074/22-01424.pdf
Boix, Carles og Daniel N. Posner (1998) «Social Capital: Explaining its Origins and Effects on Government Performance». British Journal of Political Science, 28 (4), 686-693.
Brekke, Jan-Paul, Audun Fladmoe og Dag Wollebæk (2020) Holdninger til innvandring, integrering og mangfold i Norge. Institutt for samfunnsforskning 2020:8. https://samfunnsforskning.brage.unit.no/samfunnsforskning-xmlui/bitstream/handle/11250/2657621/Integreringsbarometeret_rapport.pdf
Datatilsynet (2022) NAV – sluttrapport. https://www.datatilsynet.no/regelverk-og-verktoy/sandkasse-for-kunstig-intelligens/ferdige-prosjekter-og-rapporter/nav-sluttrapport/
Delhey, Jan og Kenneth Newton (2005) «Predicting Cross-National Levels of Social Trust: Global Pattern or Nordic Exceptionalism?». European Sociological Review, 21 (4), 311-327.
Department of the Treasury (2022) National Money Laundering Risk Assessment. https://home.treasury.gov/system/files/136/2022-National-Money-Laundering-Risk-Assessment.pdf
DFØ (2018) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. https://dfo.no/sites/default/files/fagomr%C3%A5der/Utredninger/Veileder-i-samfunnsokonomiske-analyser.pdf
DFØ (2023a). Lærdommer fra arbeid med tillitsreform i skandinaviske land. DFØ-notat 2023:1. https://dfo.no/rapporter/dfo-notat-20231-laerdommer-fra-arbeid-med-tillitsreform-i-skandinaviske-land/2-initiativ-som-kan-relateres-til-tillitsreform
DFØ (2023b). Hva skiller mål- og resultatstyring fra New Public Management? https://dfo.no/fagomrader/etats-og-virksomhetsstyring/mal-og-resultatstyring/hva-skiller-mal-og-resultatstyring-fra-new-public-management
Digdir (2021) Skates råd til KMD om tverrsektoriell styring og svarbrev fra statsråden. https://www.digdir.no/skate/skates-rad-til-kmd-om-tverrsektoriell-styring-og-svarbrev-fra-statsraden/3254
Digdir (2022) Digdir-ledet europeisk konsortium skal utvikle EUs digitale lommebok. https://www.digdir.no/digital-identitet/digdir-ledet-europeisk-konsortium-skal-utvikle-eus-digitale-lommebok/4128
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2019) Analyser av krisescenarioer. https://www.dsb.no/globalassets/dokumenter/rapporter/p1808779_aks_2018.cleaned.pdf
Djuve, Anne Britt, og Hanne Cecilie Kavli (2019) «Refugee integration policy the Norwegian way – why good ideas fail and bad ideas prevail». Transfer: European Review of Labour and Research, 25(1), 25–42. https://doi.org/10.1177/1024258918807135
DNB (2022) Økonomisk kriminalitet. https://www.dnb.no/om-oss/barekraft/mal-og-ambisjoner/okonomisk-kriminalitet
EU-kommisjonen (2020) European Skills Agenda. https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1223&langId=en
EU-kommisjonen (2021) The European Pillar of Social Rights Action Plan. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-investment/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-action-plan_en
EU-kommisjonen (2022) Employment and Social Developments in Europe 2022 report shows young people most affected by job losses to economic impact of COVID-19. https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=10330
EU-kommisjonen (2023a) The Future of Social Protection and of the Welfare State. https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=10506
EU-kommisjonen (2023b) Fairness, inequality, and intergenerational mobility. Special Eurobarometer 529. https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2652
Fløtten, Tone, Gunhild Astrid Frisell og Inger Lise Skog Hansen (2023) Veldedighet i velferdsstaten. Fafo-rapport 2023:09. Oslo: Fafo. Tilgjengelig fra https://www.fafo.no/zoo-publikasjoner/fafo-rapporter/veldedighet-i-velferdsstaten
FN (2015) Transforming our World. The 2030 Agenda for Sustainable Development.
Folkestad, B. (2017). Politisk tillit og bruk av offentlige velferdstjenester. I D.A. Christensen, T.S. Lindén, B. Ytre-Arne, J. Aars (red.), Tjenestedemokratiet. Velferdsstaten som arena for deltagelse (s. 20). Universitetsforlaget. https://www.regjeringen.no/contentassets/9d84337e0d2541749f13aa8c7e942b04/politisk_tillit_lokaldemokrati_og_legitimitet.pdf
Gulbrandsen, Trygve (2000) «Om tillit». Sosiologi i dag, 30, 67-95.
Haugsgjerd, Atle og Signe B. Segaard (2020) «Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet». Institutt for samfunnsforskning, 2020:6. https://www.regjeringen.no/contentassets/9d84337e0d2541749f13aa8c7e942b04/politisk_tillit_lokaldemokrati_og_legitimitet.pdf
Helsetilsynet (2022) «Landsomfattende undersøkelse av tilgjengelighet til sosiale
tjenester i Nav 2020–2021». 5/2022. https://www.helsetilsynet.no/globalassets/opplastinger/publikasjoner/rapporter2022/helsetilsynetrapport_5_2022.pdf
IEA (2022) Renewable power’s growth is being turbocharged as countries seek to strengthen energy security. https://www.iea.org/news/renewable-power-s-growth-is-being-turbocharged-as-countries-seek-to-strengthen-energy-security
Institutt for samfunnsforskning (2019) Etterkommere av innvandrere i Norge. https://samfunnsforskning.brage.unit.no/samfunnsforskning-xmlui/bitstream/handle/11250/2627948/Etterkommere-av-innvandrere-i-norge.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Integreringsloven. (2021). Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (LOV-2021-06-18-97). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2020-11-06-127?q=integrering
Kalstø, Åshild Male og Mia Danielsen (2022) «Store fylkesforskjeller i unge uføre». Arbeid og velferd, 3/2022. https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/kunnskap/analyser-fra-nav/arbeid-og-velferd/arbeid-og-velferd/arbeid-og-velferd-nr.3-2022/store-fylkesforskjeller-i-unge-ufore
Knack, Stephen og Philip Keefer (1997) “Does Social Capital Have an Economic Payoff? A Cross-Country Investigation”. The Quarterly Journal of Economics, 112 (4), 1251-1288.
Kumlin, Staffan og Bo Rothstein (2005) “Making and Breaking Social Capital: The Impact of Welfare-State Institutions”. Comparative Political Studies, 38(4), 339–365. https://doi.org/10.1177/0010414004273203
Lamøy, Eirik og Andreas Myhre (2021) «Mulig samfunnsgevinst av arbeid fremfor uføretrygd». Arbeid og velferd, 2/2021. https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/kunnskap/analyser-fra-nav/arbeid-og-velferd/arbeid-og-velferd/arbeid-og-velferd-nr.2-2021/mulig-samfunnsgevinst-av-arbeid-fremfor-uforetrygd
Lijphart, Arend (1999). Patterns of democracy. New Haven: Yale University Press.
Luhmann, Niklas (1999) Tillid - en mekanisme til reduktion af social kompleksitet. København: Hans Reitzels Forlag.
Meld. St. 29 (2016-2017) Perspektivmeldingen 2017. Finansdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-29-20162017/id2546674/
Meld. St. 35 (1994-1995) Velferdsmeldingen. Sosial- og helsedepartementet. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1994-95&paid=3&wid=c&psid=DIVL443
Meld. St. 14 (2019-2020) Kompetansereformen: Lære hele livet. Kunnskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-14-20192020/id2698284/
Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021. Finansdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-14-20202021/id2834218/
Meld. St. 40 (2020-2021) Mål med mening – Norges Handlingsplan for å nå bærekrafsmålene innen 2030. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/bcbcac3469db4bb9913661ee39e58d6d/no/pdfs/stm202020210040000dddpdfs.pdf
Melkild, Martha (2023, 9. februar) Økning i økonomisk kriminalitet. Finansavisen. https://www.finansavisen.no/jus/2023/02/09/7984190/okning-i-okonomisk-kriminalitet?zephr_sso_ott=CBAFF8
Moen, Hege og Mathilde Fasting (2022) Kan en ny velferdsmodell løse utfordringer med fattigdom? Civita. https://civita.no/okonomi/velferdsstaten/kan-en-ny-velferdsmodell-lose-utfordringer-med-fattigdom/
Nannestad, Peter (2008) «What Have We Learned About Generalized Trust, If Anything?». Annual Review of Political Science. 11(1). www.researchgate.net/publication/228212629_What_Have_We_Learned_About_Generalized_Trust_If_Anything
NAV (2020) Brukertilfredshet og tillit i koronasituasjonen: NAVs Personbrukerundersøkelse og Arbeidsgiverundersøkelse 2020. Arbeids- og velferdsdirektoratet. https://www.nav.no/_/attachment/download/913acd81-00fb-4908-9fcb-6da9c8338551:240f0f23b8528ef977d3659c48ca42c31b9b7516/NAVs%20brukerunders%C3%B8kelser%202020.pdf
NAV (2021) NAVs Personbrukerundersøkelse 2021: økt brukertilfredshet og tillit etter et år med pandemi: Arbeids- og velferdsdirektoratet. https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/kunnskap/analyser-fra-nav/nav-rapportserie/NAVs%20personbrukerunders%C3%B8kelse%202021.pdf
NAV (2022a) NAVs strategi. https://www.nav.no/strategi
NAV (2022b) NAVs Arbeidsgiverundersøkelse 2022: Samarbeid og tilgjengelighet: Arbeids- og velferdsdirektoratet. https://www.nav.no/_/attachment/download/5faa1d84-055d-42bf-8fff-a41ebebda88c:3c3f6bacb907e5ab471aba9274ddfc2ee76a22b6/NAV%20Arbeidsgiverunders%C3%B8kelsen%202022.pdf
NAV (2022c) NAVs Personbrukerundersøkelse 2022: Mennesket og NAV: Arbeids- og velferdsdirektoratet. https://www.nav.no/_/attachment/download/29802e58-8fb2-46f1-a59c-d3a782cb9595:6f49cf5877b6c45ed70a8ea88c1e3a57271fd1cf/NAV%20Personbrukerunders%C3%B8kelsen%202022.pdf
Nosrati, Elias, Anne Hege Strand, Lise Lien og Louisa Cheng Seifert (2022) Tillitsreformen i offentlig sektor. Rommet mellom offentlig ansattes skjønnsutøvelse og brukernes behov for likeverdige tjenester. Oslo: Fafo. https://www.fafo.no/images/pub/2022/10372.pdf
Notaker, Hallvard (2023a) «Nasjonal sikkerhet eller økonomisk effektivitet? Norges evne til å avdekke hybride trusler i samtidshistorisk perspektiv». Internasjonal politikk. 81(1), 115–141. https://doi.org/10.23865/intpol.v81.5157
Notaker, Hallvard (2023b) Hybrid krigføring –hva er det, og hva er NAVs rolle? Presentasjon på intern NAV-samling «Samling strategi og samfunnsaktør 2023 - del 1» 31. januar 2023.
NOU 2020: 2. Fremtidige kompetansebehov III — Læring og kompetanse i alle ledd. Kunnskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020-2/id2689744/
NOU 2016: 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi – Produktivitetskommisjonens andre rapport. Finansdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2016-3/id2474809/
NOU 2017: 2. Integrasjon og tillit – Langsiktige konsekvenser av høy innvandring. Justis- og beredskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2017-2/id2536701/
NOU 2021: 2. Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Arbeids- og sosialdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/2943e48dbf4544b8b5f456c850dcccbe/no/pdfs/nou202120210002000dddpdfs.pdf
NOU 2021: 4. Norge mot 2025 — Om grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien. Finansdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2021-4/id2841052/
NOU 2022: 7. Et forbedret pensjonssystem. Arbeids- og inkluderingsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-7/id2918654/
NOU 2022: 20. Et helhetlig skattesystem. Finansdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-20/id2951826/
NSM (2023) Risiko 2023. https://nsm.no/getfile.php/1312547-1676548301/NSM/Filer/Dokumenter/Rapporter/Risiko%202023%20-%20Nasjonal%20sikkerhetsmyndighet.pdf
NTAES (u.d.) Sammendrag. https://ntaes.no/fisk/sammendrag/
Nyberg, Tor Erik, Jens B. Grøgaard og Annett Arntzen (2016) «Påvirker sosial kapital kommunale styringsprestasjoner i Norge?». Tidsskrift for samfunnsforskning, 56 (4), 397-435.
NØF (2023, 9. februar). Økokrim og DNB med ferske bedrageri-tall. Norsk Økrimforening. https://www.okrim.no/informasjon/nyheter/vis/?T=%C3%98kokrim%20og%20DNB%20med%20ferske%20bedrageri-tall&ID=34040&af=1&source=li#
OECD (2021) Pensions at a Glance 2021. OECD and G20 Indicators. https://www.oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance-19991363.htm
Olberg, Dag, Johan Røed Steen og Anna Hagen Tønder (2017) Tariffavtalene som virkemiddel i kompetansepolitikken. Fafo-rapport 2017:14. Oslo: Fafo. https://www.fafo.no/zoo-publikasjoner/tariffavtalene-som-virkemiddel-i-kompetansepolitikken-3
Olsen, Bjørn og Knut Snellingen Bye (2020) Flykninger i og utenfor arbeidsmarkedet 2018. SSB 2020/08. Oslo-Kongsvinger. https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/artikler-og-publikasjoner/flyktninger-i-og-utenfor-arbeidsmarkedet-2018
Politiet (2022a) Politiets trusselvurdering 2022. https://www.politiet.no/globalassets/04-aktuelt-tall-og-fakta/politiets-trusselvurdering-ptv/politiets-trusselvurdering-2022.pdf
Politiet (2022b) Forebygging av kriminalitet i varebilbransjen. https://www.politiet.no/globalassets/03-rad-og-forebygging/arbeidslivskriminalitet/forebygging-av-kriminalitet-i-varebilbransjen.pdf
Prebensen, Iacob Christian (2018) Blir Norge mer polarisert? https://nrkbeta.no/2018/09/21/blir-norge-mer-polarisert/
Prop. 1 S (2022-2023) For budsjettåret 2023. Arbeids- og inkluderingsdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/89287bc3f9314a11a7a5d94613af2699/no/pdfs/prp202220230001aiddddpdfs.pdf
Putnam, Robert D. (1993) Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey: Princeton University Press.
Regjeringen (2021) Hurdalsplattformen. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/hurdalsplattformen/id2877252/?ch=1
Regjeringen (2022a) Nytt direktiv om tilstrekkelige minstelønninger i EU. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/nytt-direktiv-om-tilstrekkelige-minstelonninger-i-eu/id2927867/
Regjeringen (2022b) Tillitsreformen. https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/forvaltningsutvikling/tillitsreform/id2894124/
Regjeringen (2022c) Om tillitsreformen. Kommunal- og distriktsdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/c93c9caad6d44466bff45b8fd6b85ed2/no/pdfs/h-2535-om-tillitsreformen.pdf
Reutter (2023) Datafication of Public Administration: Between Policy and Practice, NTNU https://ntnuopen.ntnu.no/ntnu-xmlui/handle/11250/3051313
Rothstein, Bo og Eric Uslaner (2005) «All for One: Equality, Corruption, and Social Trust». World Politics, 58(01). https://www.researchgate.net/publication/245261987_All_for_One_Equality_Corruption_and_Social_Trust
Rådet for den Den europeiske union (2023) Council adopts recommendation on adequate minimum income. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/01/30/council-adopts-recommendation-on-adequate-minimum-income/
Sandvik, Maria Dyrhol (2022, 7. juni). KRIG GJEV IKKJE EU-HOPP. Klassekampen. https://klassekampen.no/utgave/2022-06-07/krig-gjev-ikkje-eu-hopp
SSB (2023) Sysselsetting blant innvandrere, registerbasert. https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/sysselsetting/statistikk/sysselsetting-blant-innvandrere-registerbasert
Skatteetaten (u.d.) Trusselvurdering Covid-19. https://www.skatteetaten.no/contentassets/8d3d63a40dd34f5fae1f165ea509702c/trusselvurdering-covid-19-kriminalitetstrusler-ved-normalisering-1.pdf
Skatteetaten (2021) SERO 2021. https://www.skatteetaten.no/globalassets/om-skatteetaten/analyse-og-rapporter/rapporter/sero-2021-var.pdf
Stortinget (2021) Det ble votert over Komiteens tilråding romertall I. Komiteens tilråding romertall II. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/Voteringsoversikt/votering-detaljer/?p=84085&dnid=1&vt=16486
Utdanningsdirektoratet (2019) Hvorfor får ikke alle søkere læreplass?. https://www.udir.no/tall-og-forskning/finn-forskning/rapporter/hvorfor-far-ikke-alle-sokere-lareplass/
Van De Walle, Steven og Frédérique Six (2014) «Trust and Distrust as Distinct Concepts: Why Studying Distrust in Institutions is Important». Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 16 (2), 158-174. http://dx.doi.org/10.1080/13876988.2013.785146
Whist, B. S. (2023) Nei, matbutikkene er ikke årsaken til de økte matprisene. Nettavisen. https://www.nettavisen.no/norsk-debatt/nei-matbutikkene-er-ikke-arsaken-til-de-okte-matprisene/o/5-95-887932?fbclid=IwAR2QKkPG16kQfw9pRm_81GAncQTlpdqC-jqdmJujruMeIFVBzjMYQ5QYhd8
Ødegård, Anne Mette, Bjorn Dapi, Kristin Alsos, Jon Erik Dølvik, Tone Fløtten, Hanne C. Kavli og Anna Hagen Tønde (2020) Trender i arbeidslivs- og velferdspolitikken fram mot 2035. Fafo-rapport 2020:32. Oslo: Fafo. https://fafo.no/zoo-publikasjoner/fafo-rapporter/trender-i-arbeidslivsog-velferdspolitikken-fram-mot-2035
Økokrim (2021) Rapport om profesjonelle aktører. https://www.okokrim.no/rapport-om-profesjonelle-aktoerer.6399017-411472.html
Økokrim (2022) Økokrims trusselvurdering 2022. https://www.okokrim.no/oekokrims-trusselvurdering-2022.6527255-549350.html
Øverbye, Einar (2017) «Er selektivisme bedre enn universalisme i velferdspolitikken?». Norsk sosiologisk tidsskrift, 2 (1), 41-57.
Målt ved den såkalte AROPE-indikatoren, som er et sammensatt mål av tre indikatorer, der andelen av befolkningen under lavinntektsgrensen er ett av dem.↩︎
Det vil si økninger av noen skatter eller avgifter og reduksjon av andre, slik at skattetrykket totalt sett ikke øker, men der endringene gjennomføres slik at skattene i mindre grad gir uønskede virkninger.↩︎
Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid.↩︎
Dette er basert på data fra Norsk Monitor (Ipsos), blant annet spørsmål om synet på statlig regulering og bruk av private velferdstjenester.↩︎
Se for eksempel Cicero (2017).↩︎
Dette er basert på data fra Norsk Monitor (Ipsos), spørsmål om synet på å flytte flere statlige virksomheter ut fra Oslo til andre steder i landet.↩︎
Topplederorganet Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltningen) er et strategisk samarbeidsråd og rådgivende organ til Digitaliseringsdirektoratet og kommunal- og distriktsministeren. Skate skal bidra til en samordnet digitalisering av offentlig sektor (digdir.no 2023).↩︎
Hybrid betyr sammensatt, og hybrid krigføring går ut på å manipulere den som blir angrepet. Dette innebærer en såkalt horisontal eskalering, der nye samfunnsområder blir utsatt for angrep: Militært, politisk, økonomisk, sivilt og/eller informasjonsmessig. Angrepene kan være vanskelige å gjenkjenne for den som blir angrepet (Notaker 2023).↩︎
Analysen er basert på data fra Norsk Monitor (Ipsos).↩︎
Vi brukte de samme spørsmålene som i Prebensen (2018), bortsett fra at vi har tatt ut fire spørsmål om tillit til offentlige institusjoner. Årsaken er at vi mener lav spredning i synspunkter her ikke nødvendigvis er et godt mål på lav polarisering, hvis for eksempel flertallet har lav tillit. Selv om disse spørsmålene blir inkludert, blir likevel resultatet tilnærmet likt (vi finner i gjennomsnitt en økning i standardavvik på 0,01, som er ubetydelig).↩︎